Einführung in das Thema Gemeindezusammenschluss
Ein Gemeindezusammenschluss ist der Zusammenschluss von zwei oder mehr unabhängigen Gemeinden zu einer einzigen Gemeinde.
Ein Gemeindezusammenschluss wird häufig in Betracht gezogen, um:
- die administrative Leistungsfähigkeit der Gemeinden zu stärken;
- die Leistungen für die Bevölkerung effizienter zu gestalten;
- die Investitionskapazität der Gemeinden zu verbessern;
- zu versuchen, die Probleme der Besetzung der politischen Ämter zu lösen.
Ein Gemeindezusammenschluss führt zur Schaffung einer neuen, einzigen kommunalen Einheit. Dies bringt die Universalsukzession und die Auflösung der zusammengeschlossenen Gemeinden mit sich. Unter «Universalsukzession» (Gesamtrechtsnachfolge) versteht man die automatische Übertragung aller Rechte und Pflichten (z. B. Güter, Forderungen, Schulden, Verträge) der zusammengeschlossenen Gemeinde auf die neue kommunale Einheit, ohne dass eine Liquidation der Aktiven und Passiven der einzelnen ehemaligen Gemeinden erforderlich ist. Der Gemeindeverband hingegen ermöglicht es eigenständigen Gemeinden zusammenzuarbeiten, um bestimmte Leistungen zu erbringen. Während ein Zusammenschluss auf eine vollständige Integration abzielt, stellt der Verband eine gezielte Zusammenarbeit für bestimmte Leistungen oder Projekte dar, wobei der Souveränitätsverlust der beteiligten Gemeinden begrenzt wird. Die Souveränität der Mitgliedsgemeinden ist im Rahmen der Kompetenzen eingeschränkt, die dem Verband durch seine Statuten übertragen werden.
Das GZG soll freiwillige Zusammenschlüsse von Gemeinden fördern, um ihre Autonomie zu stärken, ihre Leistungsfähigkeit zu steigern und eine effizientere Erbringung von Leistungen zu gewährleisten.
Akteure und Initianten des Gemeindezusammenschlusses
Ein Gemeindezusammenschluss kann von einem Zehntel der in Gemeindeangelegenheiten Stimmberechtigten, von der Gemeindeversammlung auf Antrag einer oder eines Stimmberechtigten, vom Generalrat auf Antrag eines seiner Mitglieder, vom Gemeinderat oder vom Staat verlangt werden (Art. 133a GG).
Ja, die Einwohnerinnen und Einwohner haben mehrere Möglichkeiten, sich am Fusionsprojekt zu beteiligen, insbesondere Folgende:
- Umfrage (freiwillig): Gemeinden, die einen Zusammenschluss anstreben, können eine Umfrage organisieren, um die Meinung der Einwohnerinnen und Einwohner einzuholen und ihre Wahrnehmung des Fusionsprojekts zu beurteilen. Eine solche Umfrage wird grundsätzlich durchgeführt, wenn die Idee des Zusammenschlusses auf Initiative des Gemeinderats erfolgt, ist jedoch nicht auf diesen Anwendungsfall beschränkt.
- Grundsatzabstimmung über den Zusammenschluss: Wird der Zusammenschluss von der Gemeindeversammlung oder den Generalrat verlangt, müssen die Gemeindeversammlung oder der Generalrat der beteiligten Gemeinde oder Gemeinden über den Grundsatz des Zusammenschlusses entscheiden. Wird der Zusammenschluss vom Staat verlangt, so organisiert der Staatsrat eine Grundsatzabstimmung über den Zusammenschluss in allen beteiligten Gemeinden.
- Informationsveranstaltung: Eine öffentliche Präsentation der Fusionsvereinbarung, die von den Exekutiven der am Projekt beteiligten Gemeinden unterzeichnet wurde, ist obligatorisch. Bei dieser Veranstaltung erläutern die Behörden der beteiligten Gemeinden die Fusionsvereinbarung, ihre Auswirkungen und beantworten Fragen der Einwohnerinnen und Einwohner.
- Volksabstimmung: Dies ist der entscheidende Schritt. Nach der Veröffentlichung der Fusionsvereinbarung im Amtsblatt und der Informationsveranstaltung werden die Stimmberechtigten jeder Gemeinde zur Abstimmung einberufen. Der Gemeindezusammenschluss muss in jeder Gemeinde von einer Mehrheit der Stimmberechtigten angenommen werden, damit er validiert wird.
Dieses Verfahren stellt sicher, dass die Einwohnerinnen und Einwohner informiert werden und ihre Meinung zur Zukunft ihrer Gemeinde äussern können.
Fusionsprojekt
Das Datum des Inkrafttretens eines Gemeindezusammenschlusses wird in der Fusionsvereinbarung festgelegt. Dieser tritt immer zu Beginn eines Kalenderjahres in Kraft. Das vorgesehene Datum muss ausserdem berücksichtigen, dass die Fusionsvereinbarung vorher von den Stimmberechtigten der beteiligten Gemeinden angenommen und vom Grossen Rat genehmigt werden muss.
Es existieren mehrere Arten der Unterstützung:
- Beratung: Gemeinden, die an einem Zusammenschluss interessiert sind, können kostenlose Beratung von den Oberämtern, dem Amt für Gemeinden (GemA) und anderen kantonalen Instanzen in Anspruch nehmen.
- Finanzanalyse: Auf Antrag der Gemeinden führt das GemA eine Finanzanalyse der neuen Gemeinde durch. Diese bildet die Grundlage, auf der die Gemeinden die kommunalen Steuerfüsse und -sätze festlegen können, wobei auch die mittel- und langfristig zu tätigenden Investitionen berücksichtigt werden.
- Finanzielle Unterstützung: Der Staat schlägt eine Finanzhilfe vor, die aufgrund der Bevölkerungszahl der zusammengeschlossenen Gemeinden berechnet wird. Der Grundbetrag ist auf 200 Franken pro Gemeinde festgelegt. Dieser wird anhand der Bevölkerungszahl jeder Gemeinde (Referenz 2018) berechnet und je nach Anzahl der beteiligten Gemeinden erhöht (x1 bei zwei Gemeinden, x1,1 bei drei Gemeinden, x1,2 bei vier Gemeinden und so weiter). Diese Finanzhilfe wird nur einmal gewährt und ist auf 50 Millionen Franken für alle Gemeindezusammenschlüsse begrenzt. Das Verfahren für die Gewährung erfordert ein Vereinbarungsentwurf, der von den beteiligten Gemeinderäten unterzeichnet und vom Grossen Rat genehmigt wurde. Die Finanzhilfe wird im Jahr nach dem Inkrafttreten des Zusammenschlusses ausgerichtet, entsprechend den verfügbaren finanziellen Mitteln und in der Reihenfolge der Entscheide der Stimmberechtigten.
Eine Finanzhilfe wird vom Kanton im Rahmen der Gesetzgebung über die Förderung der Gemeindezusammenschlüsse gewährt. Die Ausrichtung der Finanzhilfe erfolgt im Jahr nach dem Inkrafttreten gemäss den Bestimmungen von Artikel 14 Absatz 4 des GZG.
Administrative und politische Änderungen
Nach dem GG (Art. 138 ff.) ist mit folgenden Änderungen zu rechnen:
- Die Bestimmung des Namens und des Wappens der neuen Gemeinde;
- Die Änderung des Gemeindebürgerrechts von Bürgerinnen und Bürgern der ehemaligen Gemeinden (siehe jedoch Antwort zu Frage 15);
- Die Übertragung des Vermögens der beteiligten Gemeinden auf die neue Gemeinde;
- Die Vereinheitlichung der Gemeindereglemente innerhalb von zwei Jahren;
- Die Zuordnung der neuen Gemeinde zu einem Verwaltungsbezirk.
Die Harmonisierung der Gemeindereglemente ist ein wesentlicher Schritt nach einem Gemeindezusammenschluss, da sie eine einheitliche Rechtsanwendung auf dem gesamten Gebiet der neuen Gemeinde gewährleistet. Sie erfordert Grundlagenarbeit, um die Regeln an die aktuellen Gegebenheiten, die neuen gesetzlichen Grundlagen und das durch den Zusammenschluss entstandene Gemeindegebiet anzupassen.
Zahlreiche Bereiche sind davon betroffen: Steuern, Polizei, Abfall, Bauwesen, Gemeindepersonal usw. Darunter kommt insbesondere der Raumplanung eine besondere Bedeutung zu. Es reicht nicht, die alten Ortspläne (OP) nebeneinanderzustellen: Zunächst muss sichergestellt werden, dass sie vereinbar sind, dann müssen sie harmonisiert werden. Dies kann die Überarbeitung von Zonen, Reglementen oder Instrumenten im Zusammenhang mit der öffentlichen Infrastruktur beinhalten. Ein Dossier zur OP-Harmonisierung muss übrigens innerhalb von zwei Jahren nach dem Gemeindezusammenschluss eingereicht werden.
Einige Arbeiten müssen einem genauen Zeitplan folgen, wie etwa das Finanzreglement der Gemeinde, das ab dem Inkrafttreten des Zusammenschlusses vereinheitlicht werden muss.
Der Gemeindezusammenschluss hat einen Einfluss auf die politische Vertretung in der Gemeindelegislative. Durch die Anpassung des politischen Gleichgewichts zwischen den zusammengeschlossenen Gemeinden kann sich die Verteilung der Sitze und Wahlkreise ändern. Für die Dauer der sogenannten Übergangsordnung vereinbaren die Gemeinden eine ausgewogene Vertretung der Bürgerinnen und Bürger der zusammengeschlossenen Gemeinden in den Exekutiv- und Legislativorganen.
Gemeinden ohne Generalrat können ihr derzeitiges Legislativsystem mit einer Gemeindeversammlung beibehalten. Es ist möglich, anlässlich eines Gemeindezusammenschlusses einen Generalrat einzuführen (Art. 136 GG).
Hat eine der beteiligten Gemeinden einen Generalrat und findet der Zusammenschluss im Verlauf der Legislaturperiode statt, so wird ein Generalrat der Übergangsperiode gebildet. Dieser setzt sich aus dem bestehenden Generalrat zusammen, der durch Generalratsmitglieder aus den übrigen Gemeinden ergänzt wird. Die Zahl dieser zusätzlichen Ratsmitglieder bestimmt sich nach dem Verhältnis zwischen der Bevölkerungszahl der Gemeinde, die einen Generalrat hat, und der Sitzzahl dieses Rates. Jede Gemeinde hat Anrecht auf mindestens einen Sitz (Art. 136 Abs. 3 GG).
Die Sitze des Gemeinderats werden grundsätzlich im Verhältnis der Einwohnerzahl unter die sich zusammenschliessenden Gemeinden verteilt, wobei jede Gemeinde auf mindestens einen Sitz Anrecht hat (Art. 135 Abs. 1 GG und 136a GG für Ausnahmen).
Unterschiedliche Regelungen gelten für Zusammenschlüsse, die am 1. Januar eines Jahres in Kraft treten, in dem die Erneuerung der Gemeindebehörden (Gesamterneuerungswahlen) stattfinden, oder am 1. Januar des Jahres nach den Gesamterneuerungswahlen (Art. 136b und 136c GG).
Diese Bestimmungen gewährleisten einen reibungslosen Übergang zur neuen Gemeindestruktur und eine gleichzeitige Einhaltung der Wahlfristen.
Ein Zusammenschluss hat direkte Auswirkungen auf die Verbände, denen alle oder einige Gemeinden angehören, die sich zusammenschliessen. Dies kann die Anzahl der Gemeinden, die Vertretung in ihren Organen, die Verteilung der finanziellen Lasten sowie das Referendums- und das Initiativrecht betreffen. Das GemA stellt das Dokument «Auswirkungen von Fusionen auf die Gemeindeverbandsstatuten» zur Verfügung.
Ja, ein Gemeindezusammenschluss kann Änderungen der Namen der beteiligten Gemeinden mit sich bringen. Diese Entscheidungen, wie die Wahl des Namens und des Wappens der neuen Gemeinde, werden in den Entwurf der Fusionsvereinbarung integriert.
Bevor ein neuer Name angenommen wird, erfolgt eine Vorprüfung durch das GemA bei der kantonalen Nomenklaturkommission und dem Bundesamt für Landestopografie (Swisstopo).
Dieses Verfahren nimmt etwa 2 bis 3 Monate in Anspruch. Es wird empfohlen, die Namensvorschläge so früh wie möglich einzureichen ‒ idealerweise, bevor sie in die Fusionsvereinbarung aufgenommen werden.
Diese Schritte sollen eine neue gemeinsame Verwaltungsidentität gewährleisten, die repräsentativ ist und den geltenden Normen entspricht. Die Dörfer bewahren jedoch ihre historische Identität.
Bei einem Gemeindezusammenschluss erhalten Personen mit Bürgerrecht der beteiligten Gemeinden automatisch das Bürgerrecht der neuen Gemeinde. Sie haben jedoch die Möglichkeit, die Erwähnung ihrer früheren Heimatgemeinde in ihrem Bürgerrecht beizubehalten. Dies müssen sie innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Zusammenschlusses beantragen (Art. 139 GG).
Auswirkungen auf öffentliche Dienste und Steuern
Die Folgen eines Gemeindezusammenschlusses für die Schulen hängen hauptsächlich davon ab, ob die Schulen vor dem Zusammenschluss demselben Schulkreis angehörten oder nicht.
Gehörten die fusionierten Gemeinden bereits demselben Schulkreis an, sind in der Regel keine grösseren Änderungen in der Schulorganisation zu erwarten.
Ist dies hingegen nicht der Fall, kann ein Gemeindezusammenschluss zu erheblichen Anpassungen führen. Denn eine Gemeinde kann nur einem einzigen Schulkreis angehören. Ein Zusammenschluss bedeutet dann eine Neuorganisation rund um eine einzige Schule, was Auswirkungen haben kann auf:
- die Anzahl der offiziell anerkannten Klassen im betreffenden Schulkreis,
- die Verteilung der Schülerinnen und Schüler auf die verschiedenen Standorte,
- den Unterrichtsort der Kinder.
Diese Änderungen müssen frühzeitig berücksichtigt und mit der Direktion für Bildung und kulturelle Angelegenheiten (BKAD) besprochen werden. Die BKAD begleitet die Gemeinden bei diesem Übergang und sorgt dafür, dass eine kohärente Schulorganisation gewährleistet ist, die dem gesetzlichen Rahmen entspricht.
Die Zonen des öffentlichen Verkehrs werden vom Tarifverbund Frimobil festgelegt. Eine Gemeindefusion hat in der Regel keinen Einfluss auf diese Zonen, da das Angebot auf die einzelnen Ortschaften zugeschnitten ist. Ein Zusammenschluss kann jedoch den Einfluss der neuen fusionierten Gemeinde verbessern, bei Diskussionen über die Ausdehnung dieser Zonen bzw. der Bestellung von öffentlichen Verkehrsangeboten.
Der Kanton Freiburg ist in zwei Regionen der Krankenkassenprämien unterteilt: Region 1 betrifft den Saanebezirk, Region 2 betrifft den Broye-, Glane-, Greyerzer-, See-, Sense-, und Vivisbachbezirk. Bei einem Zusammenschluss von Gemeinden aus unterschiedlichen Regionen, sollte man sich bezüglich der Auswirkungen auf die Prämien direkt an die KSVA wenden.
Die finanziellen Auswirkungen eines Gemeindezusammenschlusses hängen von den von den Gemeinden festgelegten Steuerfüssen und -sätzen ab. Die Steuern können auch durch die Vereinheitlichung der Gemeindereglemente beeinflusst werden. Um die Auswirkungen abzuschätzen, erstellen die Gemeinden in der Regel einen voraussichtliches Budget für die neue Einheit, anhand dessen die Steuerkoeffizienten und -sätze festgelegt werden können. Diese Frage wird bei den Informationsveranstaltungen angesprochen.
Praktische Fragen und materielle Auswirkungen
Bei einem Gemeindezusammenschluss behält jede ehemalige Gemeinde ihre historischen Archivbestände als Ganzes. Selbst wenn die historischen Archive der fusionierten Gemeinden im gleichen Raum untergebracht werden, werden sie getrennt voneinander und in ihrer ursprünglichen Form aufbewahrt (Art. 103 Abs. 3 GG).
Bei einem Gemeindezusammenschluss kann es dazu kommen, dass Grundstücksnummern doppelt vorhanden sind, da jede Gemeinde ihre eigene Nummerierung hat. So könnten zum Beispiel zwei Grundstücke in zwei ehemaligen Gemeinden, die fusioniert haben, die gleiche Nummer aufweisen. Um Konflikte zu vermeiden, müssen die Grundstücknummern manchmal angepasst werden.Um den Prozess nicht zu verlangsamen, werden die Nummerierung der Sektoren der ehemaligen Gemeinden jedoch vorübergehend beibehalten. Die vollständige Neunummerierung wird dann gemäss Artikel 29 der Verordnung über die amtliche Vermessung (KVAV) innerhalb von fünf Jahren nach dem Gemeindezusammenschluss durchgeführt. Die Kosten für diese Anpassung werden vom Staat übernommen.
Nach der geltenden Gesetzgebung (Art. 11 KGeoIG) bestimmen die Gemeinden die Namen von Ortschaften und ihre Grenzen. Diese Informationen werden dann mit der Post koordiniert und in das amtliche Ortschaftenverzeichnis, das von Swisstopo verwaltet wird, eingetragen. Sofern es nicht ausdrücklich gewünscht wird oder eine besondere Situation vorliegt, werden die Postleitzahlen (PLZ) der betroffenen Dörfer durch einen Gemeindezusammenschluss also nicht geändert.
