Der Lebenszyklus einer Gemeinde: Zwischen Entwicklung und Wandel
Eine Gemeinde entwickelt sich im Laufe der Zeit und durchläuft dabei verschiedene Phasen. Diese sind geprägt von ihrer Entwicklung, Reformen und möglichen territorialen Veränderungen. Unter diesen grossen Veränderungen nimmt ein Gemeindezusammenschluss einen besonderen Platz ein.
Bei einem Gemeindezusammenschluss schliessen sich zwei oder mehr Gemeinden zusammen, um eine neue Gemeinde zu bilden. Ein Gemeindezusammenschluss stellt die bedeutendste territoriale Reform auf lokaler Ebene dar. Die ursprünglichen Gemeinden schliessen sich zu einer neuen kommunalen Einheit zusammen. Sie sind nicht länger Gemeinden, sondern werden zu Ortschaften ohne eigene Autonomie innerhalb der neu geschaffenen Gemeinde.
Der Lebenszyklus einer Gemeinde wird durch verschiedene Phasen veranschaulicht:
Gründung einer neuen Gemeinde, unabhängig davon, ob sie aus einem kürzlich erfolgten Zusammenschluss oder aus einer Spaltung hervorgegangen ist.
Entwicklung der Infrastruktur, der Bevölkerung und der Dienstleistungen.
Stabilität der Institutionen und Ausbau der Dienstleistungen. Diese Phase kann dauerhaft sein: Nicht alle Gemeinden entwickeln sich zwangsläufig in Richtung eines neuen Gemeindezusammenschlusses. Das Konzept des Zyklus veranschaulicht eine mögliche Dynamik, ohne jedoch systematisch zu sein.
Überlegungen und Entscheidung, sich mit einer oder mehreren Nachbargemeinden zusammenzuschliessen (Heirat).
Vereinigung von mehreren Gemeinden mit der Bildung einer neuen gemeinsamen Identität.
Phase der Neuorganisation und der Stabilisierung, unabhängig davon, ob sie auf einen Zusammenschluss oder eine Trennung folgt.
Standardverfahren eines Fusionsprojekts
Ein Gemeindefusionsprojekt wird in der Regel von den Gemeinderäten der beteiligten Gemeinden initiiert. Sie kann jedoch auch von den Generalräten und der aktiven Bevölkerung über Motionen, Postulate, Interpellationen oder Initiativen eines Teils der Stimmberechtigten beantragt werden. Die Überlegungen zu dieser Möglichkeit enden oft mit einer Absichtserklärung, die von den jeweiligen Räten verabschiedet wird und die die Gründe für das Vorgehen erläutert. Auf diese kann eine öffentliche Informationsveranstaltung folgen.
Nach dem Start des Projekts beginnt eine operative Phase, in der die zu behandelnden Themen erfasst werden. In dieser Etappe können interkommunale Arbeitsgruppen gebildet werden, um die Vorbereitungen zu erleichtern. Die Koordinierung der verschiedenen Themen ist von entscheidender Bedeutung, ebenso wie die Festlegung der Zuständigkeiten von Behörden und Arbeitsgruppen. Ausserdem wird ein Arbeitszeitplan erstellt und ein Entwurf für eine Fusionsvereinbarung ausgearbeitet, der dem Kanton zur Genehmigung unterbreitet wird.
Nach der Analyse des Projekts beginnt die institutionelle Phase. Diese beinhaltet die Annahme der Vereinbarung durch die Gemeindeexekutiven, eine gleichzeitige Volksabstimmung sowie die Ratifizierung durch den Grossen Rat. Anschliessend werden die Behörden der neuen Gemeinde gewählt. Der Grosse Rat gewährt, auf Antrag des Staatsrats, eine Finanzhilfe.
Es ist entscheidend, dass die Behörden der beteiligten Gemeinden die Umsetzung des Gemeindezusammenschlusses frühzeitig vorbereiten, spätestens sobald dieser von den Wählerinnen und Wählern angenommen wurde. Wird der Gemeindezusammenschluss wirksam, müssen die neuen Behörden nämlich die Vereinbarung konkret umsetzen und unverzüglich das Funktionieren der neuen Gemeinde sicherstellen.
Musterorganigramm zur Erstellung eines Fusionsprojekts
Dieses Schema zeigt das Organigramm der an einem Gemeindezusammenschluss beteiligten Akteure. Es legt die Rollen und Verantwortlichkeiten der verschiedenen Akteure fest: etwa der lokalen Behörden, der Vertreterinnen und Vertreter der Stimmberechtigten, der spezialisierten Arbeitsgruppen und der Entscheidungsinstanzen. Diese Organisation gewährleistet eine gemeinsame Führung und eine sorgfältige Überwachung der verschiedenen Phasen des Fusionsprojekts und fördert so eine effektive Zusammenarbeit zwischen den Partnern.
Im Einzelnen gehören unter anderem folgende Akteure zu den Schlüsselakteuren, die bei der Förderung eines Gemeindezusammenschlusses eine Rolle spielen könnten:
Rolle: Wichtigster Prozessbegleiter/Vermittler
- Treffen zwischen Gemeinden organisieren
- Für die Beantwortung von Fragen verfügbar sein
- Die Gemeinden in der Ausarbeitung eines Fusionsprojekts begleiten
- Die notwendigen administrativen Schritte koordinieren
Rolle: Förderer/treibende Kraft in Bürgernähe
- Bevölkerung informieren
- Lokale Informationsveranstaltungen organisieren
- Argumente für und gegen den Gemeindezusammenschluss vorbereiten
Rolle: Beschlussfassendes Organ
- Diskussionen über Herausforderungen des Zusammenschlusses führen
- Bevölkerung über Kommissionen und Arbeitsgruppen informieren
Rolle: Mobilisatoren
- Die Vorteile der Fusion vermitteln
- Diskussionen in der Bevölkerung anregen
- Öffentliche Versammlungen und Debatten organisieren
Rollen: Berater und Gewährleister der gesetzlichen Vorgaben
- Hilfsmittel und Ressourcen für die Gemeinden bereitstellen
- Finanzmodelle vorschlagen, um den Zusammenschluss zu erleichtern
Rolle: Informationsanbieter
- Über das aktuelle Vorgehen berichten
- Zu Aussagen sowie der Debatten zum Fusionsprojekt Bericht erstatten
Rollen: Strategische und technische Unterstützer
- Praktische Beratung für die Gemeinden bieten
- Erfahrungsaustausch erleichtern zwischen bereits fusionierten Gemeinden und solchen, die eine Fusion erwägen
- Bewährte Praktiken fördern
- Die strategische und die operative Leitung von Fusionsprozessen unterstützen
Schlüsselbereiche, die bei einer Gemeindefusion harmonisiert werden müssen
Die Umsetzung einer Gemeindefusion ist ein komplexer Prozess, bei dem es viele Bereiche zu berücksichtigen gilt. Um sicherzugehen, dass nichts vergessen geht, und um einen reibungslosen Übergang zu gewährleisten, ist es entscheidend, in jeder Phase die richtigen Fragen zu stellen. Diese Checkliste enthält wichtige Fragestellungen, die die Gemeindebehörden bei ihren Diskussionen und Entscheidungen unterstützen sollen. Gleichzeitig hebt es Punkte hervor, die besondere Aufmerksamkeit erfordern.
Die folgenden Fragen sind entscheidend für die erfolgreiche Durchführung eines Gemeindezusammenschlusses:
- Wie wählt man einen Namen, der die Identität der neuen Gemeinde zum Ausdruck bringt?
Die Phase der Namenswahl der neuen Gemeinde ist äusserst wichtig, da der Name die Geschichte, Kultur und kollektive Identität der Gemeinde widerspiegeln soll. Um sicherzustellen, dass ein Name geeignet ist und den Standards entspricht, muss der Vorschlag sowohl der Nomenklaturkommission als auch Swisstopo unterbreitet werden. Dieser Prozess dauert etwa drei Monate. Um ihn zu erleichtern, ist es ratsam, sich auf bestehende Empfehlungen zu stützen, die den Gemeinden als Orientierungshilfe für die Wahl eines harmonischen und repräsentativen Namens dienen.
- Welches Wappen soll die fusionierte Gemeinde repräsentieren?
Das Wappen der neuen Gemeinde ist ein starkes Symbol ihrer Identität. Es muss in der Fusionsvereinbarung festgelegt sein. Um sicherzustellen, dass es die heraldischen Regeln berücksichtigt und offiziell anerkannt wird, empfiehlt es sich, das Staatsarchiv Freiburg zu konsultieren, das die Gemeinden bei diesem Prozess unterstützen kann.
- Welches Ablagesystem und welche Räumlichkeiten sind für die Archive vorgesehen?
Die Führung der Gemeindearchive muss sorgfältig geplant werden, einschliesslich der Wahl eines geeigneten Ablagesystems und der Bestimmung geeigneter Räumlichkeiten. Das Staatsarchiv steht den Gemeinden für Beratungen zur Verfügung und kann kontaktiert werden.
Der Freiburger Gemeindeverband (FGV) bietet auf seiner Website ebenfalls Richtlinien für die Ablage und Archivierung von Gemeindedokumenten an.
- Welche Struktur soll der Gemeinderat haben (Anzahl der Ratsmitglieder, Übergangsregelung, Wahlkreis usw.)?
Die Struktur des Gemeinderats, einschliesslich der Anzahl der Ratsmitglieder, der Aufteilung der Wahlkreise und der Übergangsregelung, muss nach Artikel 54 GG in der Fusionsvereinbarung festgelegt werden.
- Welche Struktur soll die Legislative habe (z. B. Generalrat oder Gemeindeversammlung)?
Wenn die neue Gemeinde beschliesst, sich einen Generalrat zu geben, muss dies gemäss Artikel 136 GG ebenfalls in der Vereinbarung festgehalten werden. Diese Entscheidungen sind entscheidend, damit eine repräsentative und effiziente Governance gewährleistet ist.
- Wo wird die Verwaltung der neuen Gemeinde angesiedelt (verfügbare Räumlichkeiten, IT-Ausstattung usw.)?
Die Wahl des Sitzes der Gemeindeverwaltung ist eine grundlegende Entscheidung, bei der die verfügbaren Räumlichkeiten, ihre Zugänglichkeit sowie die erforderliche Ausstattung, insbesondere die IT-Ausstattung, berücksichtigt werden müssen. Um finanziellen oder rechtlichen Problemen vorzubeugen, ist es auch wichtig, die Bedingungen bestehender Mietverträge zu überprüfen. Diese Entscheidung muss in gegenseitiger Absprache getroffen und in der Fusionsvereinbarung festgehalten werden.
- Welche Rolle spielt das Gemeindepersonal bei einem Gemeindezusammenschluss?
Das Personalmanagement ist ein zentrales Thema bei jedem Fusionsprojekt. Es muss unbedingt geprüft werden, ob das vorhandene Personal den Bedürfnissen der neuen Gemeinde entspricht. Dabei geht es insbesondere um die erforderlichen Kompetenzen und mögliche Anpassungen, die in Betracht gezogen werden müssen, um das reibungslose Funktionieren der künftigen Einheit zu gewährleisten.
- Wie können die Reglemente und Arbeitsverträge des Verwaltungspersonals harmonisiert werden?
Die Harmonisierung der Personalreglemente und Arbeitsverträge ist ein wesentlicher Schritt, um eine einheitliche Verwaltung zu gewährleisten. Dazu müssen neue Pflichtenhefte ausgearbeitet und Anschlussverträge mit den Vorsorgekassen überprüft werden. Ein solches Vorgehen sorgt für Gerechtigkeit und Transparenz in der neuen Gemeinde.
- Wird sich der Gemeindezusammenschluss auf die Organisation der Schulkreise und Sporthallen auswirken?
Der Zusammenschluss könnte die Organisation der Schulkreise und die Nutzung der Sporthallen verändern. Es ist wichtig, die Schulinspektorin oder den Schulinspektor zu konsultieren, um die aktuellen Statuten zu prüfen und notwendige Anpassungen vorwegzunehmen. Ausserdem müssen auch die Auswirkungen des Zusammenschlusses auf den Gemeindeverband für die Orientierungsschule (OS) evaluiert werden, um einen reibungslosen Übergang zu gewährleisten.
- Werden kurz- oder mittelfristige Investitionen in Schulgebäude zu erwarten sein?
Eine kurz- und mittelfristige Bedarfsabklärung ist unerlässlich, um mögliche Investitionen in Zusammenhang mit Schulgebäuden zu antizipieren, insbesondere in Hinblick auf Renovation, Erweiterung oder Anpassung an die Normen.
- Wie sollen der Zivilschutz und die Brandbekämpfung neu organisiert werden?
Die Neuorganisierung des Zivilschutzes muss eine Inventarisierung des Materials und die Steuerung des Schutzraumbaus beinhalten. Dazu sollte das Amt für zivile Sicherheit und Militär konsultiert werden, um sich beraten zu lassen.
Die Organisation der Brandbekämpfung erfolgt nun im Rahmen von Gemeindeverbänden, ähnlich wie bei den Orientierungsschulen. Die Auswirkungen des Gemeindezusammenschlusses müssen zusammen mit dem betreffenden Gemeindeverband evaluiert werden, um einen reibungslosen Übergang zu gewährleisten.
- Welche Anpassungen sind bei bestehenden Vereinbarungen und Statuten in den Bereichen Familienhilfe, Sozialdienste und Einrichtungen zur Betreuung von Kindern im Vorschulalter vorzunehmen?
Es ist notwendig, ein eine Bestandesaufnahme der bestehenden Vereinbarungen und Statuten für die Familienhilfedienste, die Sozialdienste und die Einrichtungen zur Betreuung von Kindern im Vorschulalter zu erstellen. Anschliessend muss überprüft werden, welche Anpassungen notwendig sind, um die Kohärenz und die Anpassung dieser Dienste an die neue Gemeindeorganisation zu gewährleisten.
- Wie werden die neuen Steuerfüsse und Steuersätze aussehen?
Die neuen Steuerfüsse und Steuersätze müssen im Rahmen der Fusionsvereinbarung festgelegt werden. Es wird notwendig sein, die aktuellen Steuersätze der sich zusammenschliessenden Gemeinden zu überprüfen und diejenigen für die neue Gemeinde festzulegen, wobei der Finanzbedarf und die Budgetprioritäten berücksichtigt werden müssen.
- Welches sind die kurz- und mittelfristigen Prioritäten für Investitionen?
Es ist wichtig, eine Bestandesaufnahme der laufenden Investitionen und der bereits beschlossenen, aber noch nicht umgesetzten Projekte vorzunehmen. Gleichzeitig muss eine Liste der unverzichtbaren kurz- und mittelfristigen Investitionen erstellt werden, die auf den Finanzplänen der einzelnen Gemeinden und den für die Entwicklung der neuen Gemeinde ermittelten Prioritäten beruht.
- Wie wird das Inventar des Finanzvermögens erstellt?
Es muss ein ausführliches Inventar des Finanzvermögens erstellt werden, um alle Güter der ehemaligen Gemeinden wie das Gemeindepachtland, Alpen, Grundstücke und sonstige Vermögenswerte zu erfassen. Dieser Schritt muss eine Bewertung dieser Güter und ihre Verteilung in der neuen Gemeinde umfassen.
- Wie sollen Eventualverpflichtungen und Garantien verwaltet werden?
Es ist notwendig, die bestehenden Eventualverpflichtungen und Garantien der ehemaligen Gemeinden zu überprüfen, insbesondere in Bezug auf Leistungsvereinbarungen, Anleihen oder andere finanzielle Verpflichtungen. Diese Verpflichtungen müssen im Rahmen des Gemeindezusammenschlusses auf transparente Weise übernommen und verwaltet werden, wobei die gesetzlichen Anforderungen und bestehenden Vereinbarungen einzuhalten sind.
- Sind die aktuellen Ortspläne kompatibel?
Es muss unbedingt geprüft werden, ob die Ortspläne der Gemeinden kompatibel sind, insbesondere im Hinblick auf die Harmonisierung von Zonen und Infrastruktur im Rahmen des Gemeindezusammenschlusses. Diese Kompatibilität ist eine wichtige Herausforderung, um die Kohärenz der Raumentwicklung der neuen fusionierten Gemeinde sicherzustellen.
Das Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) wendet diesbezüglich klare Richtlinien an. Die fusionierten Gemeinden müssen innerhalb von zwei Jahren nach dem Zusammenschluss ein Dossier zur Harmonisierung ihrer Ortsplanung (OP) erstellen.
Je nachdem, in welcher Verfahrensphase sich die betreffenden Gemeinden befinden, kann eine Gesamtrevision der Sektoren auch getrennt durchgeführt werden. Sobald jedoch der letzte Sektor zwecks Anpassung an das Raumplanungs- und Baugesetz (RPBG) überarbeitet wird, muss ein Harmonisierungsdossier eingereicht werden, das die gesamte Gemeinde abdeckt, anstatt lediglich ein Dokument zur Anpassung der OP an die bei ihrer Genehmigung festgelegten Bedingungen vorzulegen.
Die Richtlinien legen den Schwerpunkt auf die Harmonisierung der Gemeindebaureglemente. Die grösste Herausforderung besteht jedoch in der Ausarbeitung eines kohärenten Gemeinderichtplans, der den eigentlichen strategischen Rahmen für die zukünftige Entwicklung der fusionierten Gemeinde bildet.
- Muss die Situation der Geometer für die amtlichen Vermessungen im Hinblick auf einen Gemeindezusammenschluss überprüft werden?
Es wird empfohlen, zu überprüfen, ob die betreffenden Gemeinden die Aufträge für die amtliche Vermessung an dasselbe Geometerbüro vergeben haben, und sicherzustellen, dass die Arbeiten digitalisiert und bereit für die Vereinheitlichung sind. Nach dem Grundsatz des freien Marktes bleibt es jedoch jeder Gemeinde freigestellt, ihren Dienstanbieter für die Vermessungsarbeiten zu wählen.
Bei einem Zusammenschluss der Kataster gilt Artikel 29 der Verordnung über die amtliche Vermessung (KVAV). Die Kompetenz und die Finanzierung liegen dann, über das Amt für Vermessung und Geomatik (VGA), beim Staat.
- Wo wird sich die Abfallsammelstelle befinden, wer wird dafür verantwortlich sein und wie viel Personal muss vorgesehen werden?
Es ist wichtig, den Standort der Abfallsammelstelle festzulegen, die Verantwortlichkeiten zu klären und den Personalbedarf für den Betrieb unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten zu ermitteln.
- Bestehen interkommunale Vereinbarungen betreffend die Wälder, die aktualisiert werden müssen?
Ja, die Statuten und Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Waldbewirtschaftung müssen überprüft werden, insbesondere diejenigen, die sich auf die Forstreviere, die laufenden Subventionen, die Investitionskredite und die Revierkörperschaften beziehen. Je nach Perimeter des Gemeindezusammenschlusses kann dies auch Auswirkungen auf die Betriebspläne oder die Zugehörigkeit zu einem Forstrevier oder Forstkreis haben.
- Gibt es besondere Bedürfnisse in Bereichen wie öffentlicher Verkehr oder Strassen?
Es ist wichtig, die besonderen Bedürfnisse im Bereich öffentlicher Verkehr oder Strassen in der neuen Gemeinde zu untersuchen und festzulegen, welche Investitionen oder Neuanpassungen notwendig sind, um eine angemessene Infrastruktur zu gewährleisten.
- Welche Gemeindereglemente müssen vereinheitlicht werden?
Es sollte eine Liste der bestehenden Gemeindereglemente erstellt werden und die Reglemente sollten entsprechend den Bedürfnissen der neuen Gemeinde harmonisiert werden. Alle Reglemente müssen gemäss Art. 141 GG innert zwei Jahren ab Rechtskraft des Zusammenschlusses vereinheitlicht werden. Die früheren Reglemente bleiben bis zu ihrer Vereinheitlichung in Kraft. Das Finanzreglement muss jedoch auf das Datum des Inkrafttretens des Zusammenschlusses vereinheitlicht werden. Wird das Reglement nicht rechtzeitig vereinheitlicht, so gilt in der Zwischenzeit das Finanzreglement der bevölkerungsmässig grössten Gemeinde. Die Fusionsvereinbarung kann spezifische Bestimmungen vorsehen, die Anwendung der Spezialgesetzgebung, namentlich im Bereich der Siedlungsgestaltung, erfolgt jedoch weiterhin nach den bestehenden Gemeindebaureglementen.
- Wie werden die Abkommen über die Zusammenarbeit und die Kompetenzdelegationen gehandhabt?
Es ist wichtig, bestehende Zusammenarbeitsvereinbarungen zu überprüfen, z. B. Beteiligungen an Gemeindeverbänden oder interkommunale Vereinbarungen. Bevor die Fusion in Kraft tritt, muss abgeklärt werden, welche Auswirkungen die Fusion auf diese Abkommen hat und die Statuten der Verbände oder Übereinkünfte müssen gegebenenfalls gemäss Artikel 111 und 113 GG geändert werden. Bei weiteren Fragen wird empfohlen, sich an das Amt für Gemeinden zu wenden.
Typischer Zeitplan für ein Fusionsprojekt
Dieses Schema gibt einen Überblick über die wichtigsten Phasen eines Fusionsprojekts, von der Ausarbeitung der Vereinbarung bis zu den Wahlen der Behörden der neuen Gemeinde. Zu jeder Etappe sind ungefähre Fristen angegeben, was eine effiziente Planung und gleichzeitig die Anpassung an örtliche Besonderheiten ermöglicht. Dieser allgemeine Rahmen soll einen kohärenten Verlauf des Projekts gewährleisten, ausser im Falle vorgezogener oder verschobener Wahlen. Wenn der Zusammenschluss während der Legislaturperiode erfolgt, findet Artikel 135 GG Anwendung. Es müssen nicht zwingend Wahlen vor Ende der Legislaturperiode stattfinden.
Wenn ein Zusammenschluss am 1. Januar eines Jahres in Kraft tritt, in dem Gesamterneuerungswahlen stattfinden:
- Diese Wahlen werden vorgezogen und vor dem Inkrafttreten der Fusion abgehalten.
- Der Staatsrat beruft die Stimmberechtigten der betroffenen Gemeinden ein, um die neuen Gemeindebehörden zu wählen.
- Die in diesen vorgezogenen Wahlen gewählten Gemeindebehörden treten ihr Amt am Tag des Zusammenschlusses an und bleiben wie bei ordentlichen Wahlen bis zum Ende der Legislaturperiode im Amt.
Wenn ein Zusammenschluss am 1. Januar des Jahres nach den Gesamterneuerungswahlen der Gemeindebehörden in Kraft treten soll, können zwei Fälle vorkommen:
- Wenn der Zusammenschluss spätestens am 30. November des Jahres vor den Gesamterneuerungswahlen promulgiert wird,
- bleiben die bisherigen Gemeindebehörden bis zum Inkrafttreten des Zusammenschlusses im Amt.
- Die Wahlen zur Bestimmung der Vertreterinnen und Vertreter der neuen Gemeinde finden vor dem Zusammenschluss statt.
- Der Staatsrat ist für die Organisation dieser Wahlen zuständig.
- Die neuen Gemeindebehörden treten ihr Amt am Tag, an dem der Zusammenschluss in Kraft tritt, an und bleiben bis zum Ende der betreffenden Legislaturperiode im Amt.
- Wenn der Zusammenschluss nach dem 30. November des Jahres vor den Gesamterneuerungswahlen promulgiert wird, finden die Gesamterneuerungswahlen in den bestehenden Gemeinden wie vorgesehen statt. Es gelten die Regeln über den Zusammenschluss im Verlaufe der Legislaturperiode für die Bestimmung der Vertreterinnen und Vertreter jeder ehemaligen Gemeinde in den Behörden der neuen Gemeinde.
Diese Bestimmungen sorgen für einen reibungslosen Übergang bei einem Gemeindezusammenschluss und gewährleisten, dass die zuständigen Behörden im Amt sind, und damit eine nahtlose Weiterführung der Gemeindeleitung.
Stand der Gemeindefusionen im Kanton Freiburg
Umsetzung des Gesetzes über die Förderung der Gemeindezusammenschlüsse (GZG)
Das Gesetz vom 9. Dezember 2010 über die Förderung der Gemeindezusammenschlüsse (GZG, SGF 141.1.1) wurde in der Volksabstimmung vom 15. Mai 2011 angenommen. Das GZG ist am 1. Januar 2012 in Kraft getreten und wurde seither teilrevidiert. Die letzte Teilrevision ist am 1. Juli 2020 in Kraft getreten.
