Le cycle de vie d'une commune : entre évolution et transformation
Une commune évolue au fil du temps, traversant différentes étapes marquées par son développement, ses réformes et ses éventuelles transformations territoriales. Parmi ces changements majeurs, la fusion de communes occupe une place particulière.
Une fusion de communes consiste en l'unification de deux ou plusieurs communes pour créer une nouvelle commune unique. Une fusion représente la réforme territoriale la plus significative au niveau local. Les communes initiales se regroupent pour former une nouvelle entité communale. Elles cessent d'exister en tant que telles et deviennent des localités sans autonomie propre au sein de la nouvelle commune créée.
Le cycle de vie d'une commune est illustré par différentes étapes :
Création d'une nouvelle commune, qu'elle résulte d'une fusion récente ou d'une scission.
Développement des infrastructures, de la population et des services.
Stabilité des institutions et consolidation des services. Ce stade peut être durable : toutes les communes n’évoluent pas nécessairement vers une nouvelle fusion. La notion de cycle illustre une dynamique possible, sans être systématique.
Réflexion et décision de fusionner avec une ou plusieurs communes voisines (mariage).
Union entre plusieurs communes avec la création d'une nouvelle identité commune.
Période de réorganisation et de stabilisation, qu'elle suive une fusion ou une séparation.
Processus type d'un projet de fusion de communes
Le projet de fusion de communes est généralement initié par les conseils communaux des communes concernées, bien que les conseils généraux et la population active puissent aussi en faire la demande via des motions, postulats, interpellations ou initiatives d'une partie du corps électoral. La réflexion sur cette opportunité se conclut souvent par un préavis d’intention, adopté par les conseils respectifs, expliquant les raisons de la démarche et pouvant être suivi d’une séance d’information publique.
Une fois le projet lancé, une phase opérationnelle débute pour inventorier les thèmes à traiter. Des groupes de travail intercommunaux peuvent être créés pour faciliter les préparatifs. La coordination des différents thèmes est essentielle, tout comme la définition des compétences des autorités et des groupes de travail. Un calendrier de travail est également établi, et un projet de convention de fusion est élaboré et soumis au Canton pour validation.
L’étape institutionnelle commence après l’analyse du projet, incluant l’adoption de la convention par les exécutifs communaux, une votation populaire simultanée, et la ratification par le Grand Conseil. Les autorités de la nouvelle commune sont ensuite élues. Le Grand Conseil accorde une aide financière, ceci sur proposition du Conseil d’Etat.
Il est crucial que les autorités des communes concernées préparent la mise en œuvre de la fusion en amont, au plus tard dès son approbation par les électeurs. Lorsque la fusion devient effective, les nouvelles autorités doivent en effet concrètement appliquer les termes de la convention et assurer sans délai le fonctionnement de la nouvelle commune.
Organigramme type pour l’établissement d’un projet de fusion
Ce schéma présente l'organigramme des parties prenantes impliquées dans une fusion de communes. Il identifie les rôles et responsabilités des différents acteurs, tels que les autorités locales, les représentant-e-s des citoyen-ne-s, les groupes de travail spécialisés, et les instances de décision. Cette organisation garantit une gouvernance partagée et un suivi rigoureux des différentes phases du projet de fusion, favorisant ainsi une coopération efficace entre les partenaires.
Plus spécifiquement, les acteurs clés susceptibles de jouer un rôle dans la promotion d’une fusion incluent :
Rôle : Facilitateur principal
- Organiser des rencontres entre communes
- Être disponible pour répondre aux questions
- Accompagner les communes dans l'élaboration d'un projet de fusion
- Coordonner les démarches administratives nécessaires
Rôle : Promoteurs de proximité
- Informer et mobiliser les habitant-e-s
- Organiser des séances d’information locales
- Préparer les arguments en faveur et en défaveur de la fusion
Rôle : Organe délibératif
- Débattre des enjeux de la fusion
- Informer les citoyen-ne-s par le biais de commissions ou de groupes de travail
Rôle : Mobilisateurs
- Relayer les bénéfices de la fusion
- Animer des discussions citoyennes
- Organiser des rencontres publiques et des débats
Rôles : Accompagnateur et garant du cadre légal
- Fournir des outils et des ressources aux communes
- Proposer des modèles financiers pour faciliter la fusion
Rôle : Diffuseurs d'information
- Couvrir les démarches en cours
- Relayer les témoignages et les débats sur le projet de fusion
Rôles : Soutien stratégique et technique
- Offrir des conseils pratiques aux communes
- Faciliter les échanges d'expériences entre communes ayant déjà fusionné et celles en réflexion
- Promouvoir les bonnes pratiques
- Soutenir la gestion de pilotage et le pilotage opérationnel des démarches de fusion
Domaines clés à harmoniser lors d’une fusion de communes
La mise en place d’une fusion de communes est un processus complexe, impliquant de nombreux domaines. Pour éviter tout oubli et assurer une transition harmonieuse, il est crucial de soulever les bonnes questions à chaque étape. Cet aide-mémoire propose une série de questions clés pour accompagner les autorités communales dans leurs discussions et décisions, tout en mettant en lumière les points de vigilance spécifiques.
Les questions suivantes sont essentielles pour mener à bien une fusion :
- Comment choisir un nom qui reflète l'identité de la nouvelle commune ?
Le choix du nom d’une nouvelle commune est une étape importante, car il doit refléter son histoire, sa culture et son identité collective. Pour garantir un nom pertinent et conforme aux normes, la proposition doit être soumise à la Commission de nomenclature ainsi qu’à Swisstopo. Cette démarche nécessite environ trois mois. Afin de faciliter le processus, il est conseillé de s’appuyer sur les recommandations existantes qui orientent les communes vers des choix harmonieux et représentatifs.
- Quelles armoiries pour représenter la commune fusionnée ?
Les armoiries de la nouvelle commune sont un symbole fort de son identité. Leur définition doit être intégrée dans la convention de fusion. Pour garantir qu’elles respectent les règles héraldiques et soient reconnues officiellement, il est recommandé de consulter les Archives de l’État, qui peuvent accompagner les communes dans cette démarche.
- Quel système de classement et quels locaux sont prévus pour les archives ?
La gestion des archives communales doit être soigneusement planifiée, incluant le choix d’un système de classement adapté et la définition de locaux appropriés. Les Archives de l’État offrent des conseils aux communes et peuvent être contactées.
L’Association des communes fribourgeoises (ACF) propose également des directives sur le classement et l’archivage des documents communaux, disponibles sur leur site.
- Quelle structure pour le conseil communal (nombres de conseiller-ère-s, régime transitoire, cercle électoral etc.) ?
La structure du conseil communal, incluant le nombre de conseillers, la répartition des cercles électoraux et le régime transitoire, doit être définie dans la convention de fusion, conformément à l’article 54 LCo.
- Quelle structure pour le législatif (ex. conseil général ou assemblée communale) ?
Si la nouvelle commune décide de se doter d’un conseil général, cette disposition doit également être spécifiée dans la convention, conformément à l’article 136 LCo. Ces choix sont essentiels pour assurer une gouvernance représentative et efficace.
- Où sera situé le siège administratif de la nouvelle commune (locaux disponibles, équipement informatique etc.) ?
Le choix du siège administratif est une décision clé qui doit tenir compte des locaux disponibles, de leur accessibilité, ainsi que des équipements nécessaires, notamment informatiques. Il est également important de vérifier les conditions des contrats de bail existants pour éviter tout problème juridique ou financier. Cette décision doit être prise en concertation et inscrite dans la convention de fusion.
- Quel rôle joue le personnel communal dans le cadre d’une fusion ?
La gestion des ressources humaines constitue une question centrale dans tout projet de fusion. Il est essentiel d'évaluer si le personnel en place répond aux besoins de la nouvelle commune. Cette réflexion porte notamment sur les compétences nécessaires et les éventuels ajustements à envisager, afin de garantir le bon fonctionnement de la future entité.
- Comment harmoniser les règlements et les contrats de travail du personnel administratif ?
L’harmonisation des règlements du personnel et des contrats de travail est une étape clé pour assurer une gestion cohérente. Cela implique l’élaboration d’un nouveau cahier des charges, ainsi que l’examen des contrats d’affiliation aux caisses de prévoyance. Une telle démarche permet de garantir l’équité et la transparence au sein de la nouvelle commune.
- La fusion impactera-t-elle l’organisation des cercles scolaires et des salles de sport ?
La fusion pourrait modifier l’organisation des cercles scolaires et l’utilisation des salles de sport. Il est essentiel de consulter l’inspectrice ou l’inspecteur scolaire pour examiner les statuts actuels et anticiper les ajustements nécessaires. Par ailleurs, l’impact de la fusion sur l’association des communes pour le cycle d’orientation (CO) devra également être évalué afin d’assurer une transition harmonieuse.
- Est-ce qu'il y aura à prévoir des investissements à court ou moyen terme pour les bâtiments scolaires ?
Une évaluation des besoins à court et moyen terme est indispensable pour anticiper d'éventuels investissements liés aux bâtiments scolaires, notamment en termes de rénovation, d'agrandissement ou de mise aux normes.
- Comment réorganiser la protection civile et la défense incendie ?
La réorganisation de la protection civile doit inclure un inventaire du matériel et la gestion des places protégées. Il convient de contacter le Service de la sécurité civile et militaire pour des conseils.
Concernant la défense incendie son organisation est désormais organisée sur la base d’associations de communes, à l’instar des cycles d’orientation ; il s’agit donc d’évaluer l’impact de la fusion avec l’association de communes concernée, ceci afin d’assurer une transition harmonieuse.
- Quels ajustements pour les conventions et statuts existants d'aide familiale, des services sociaux et des structures d’accueil de la petite enfance ?
Il est nécessaire de réaliser un inventaire des conventions et statuts existants pour les services d’aide familiale, les services sociaux et les structures d’accueil de la petite enfance. Ensuite, il conviendra d'examiner les ajustements nécessaires pour garantir la cohérence et l’adaptation de ces services à la nouvelle organisation communale.
- Quels seront les nouveaux coefficients d’impôts et taux d’impôts ?
Les nouveaux coefficients d’impôts et taux d’impôts devront être définis dans le cadre de la convention de fusion. Il sera nécessaire d’examiner les taux actuels des communes fusionnées et de déterminer ceux qui seront appliqués dans la nouvelle commune, en fonction des besoins financiers et des priorités budgétaires.
- Quelles sont les priorités d’investissement à court et moyen terme ?
Il est essentiel d’établir un état des lieux des investissements en cours et des projets déjà votés mais non encore réalisés. En parallèle, il faudra dresser une liste des investissements indispensables à court et moyen terme, en se basant sur les plans financiers de chaque commune et les priorités identifiées pour le développement de la nouvelle commune.
- Comment établir l'inventaire du patrimoine financier ?
Un inventaire détaillé du patrimoine financier doit être établi pour recenser tous les biens appartenant aux anciennes communes, tels que les parchets communaux, alpages, immeubles, et autres actifs. Cette démarche devra inclure une évaluation de la valeur de ces biens et leur répartition dans la nouvelle commune.
- Comment gérer les engagements conditionnels et les garanties ?
Il est nécessaire de passer en revue les engagements conditionnels et les garanties existants des anciennes communes, en particulier pour les contrats de prestation, les emprunts ou toute autre obligation financière. Ces engagements devront être repris et gérés de manière transparente dans le cadre de la fusion, en respectant les exigences légales et les accords existants.
- Les plans d’aménagement actuels sont-ils compatibles ?
Il est essentiel de vérifier si les plans d'aménagement locaux des communes sont compatibles, en particulier en ce qui concerne l'harmonisation des zones et des infrastructures dans le cadre de la fusion. Cette compatibilité est un enjeu majeur pour assurer la cohérence du développement territorial de la nouvelle commune fusionnée.
Le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) applique des directives claires à ce sujet. Les communes fusionnées doivent réaliser un dossier d'harmonisation de leur plan d'aménagement local (PAL) dans un délai de deux ans après la fusion.
En fonction des stades de procédure dans lesquels se trouvent les communes concernées, il est possible de mener la révision générale des secteurs de manière séparée. Toutefois, lorsque le dernier secteur est révisé pour s'adapter à la Loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC), un dossier d’harmonisation couvrant l’ensemble de la commune doit être déposé, au lieu de produire un simple document visant à adapter le PAL aux conditions émises lors de son approbation.
Les directives mettent l'accent sur l'harmonisation des règlements communaux d’urbanisme. Cependant, l'enjeu principal réside dans l'élaboration d'un plan directeur communal cohérent, qui constitue le véritable cadre stratégique pour le développement futur de la commune fusionnée.
- Faut-il vérifier la situation des géomètres pour les mensurations officielles en vue d'une fusion ?
Il est recommandé de vérifier si les communes concernées ont confié les mandats de mensuration officielle au même bureau de géomètres et de s’assurer que les travaux sont numérisés et prêts à être unifiés. Toutefois, selon le principe du libre marché, chaque commune reste libre de choisir son prestataire pour les travaux de mensuration.
En cas de fusion des cadastres, c’est l’article 29 de l’Ordonnance sur le cadastre des mensurations officielles (OCMO) qui s’applique. La compétence et le financement relèvent alors de l’État, par l’intermédiaire du Service du cadastre et de la géomatique (SGEO).
- Où sera située la déchetterie, qui en sera responsable et quel besoin en personnel faudra-t-il prévoir ?
Il est essentiel de déterminer l’emplacement de la déchetterie, de clarifier les responsabilités et d’évaluer les besoins en personnel nécessaires à son fonctionnement, en tenant compte des spécificités locales.
- Est-ce qu'il y aurait des conventions intercommunales qui doivent être mises à jour pour les forêts ?
Oui, il faut vérifier les statuts et conventions liés à la gestion forestière, notamment celles concernant les triages forestiers, les subventions en cours, les crédits d’investissement et les corporations de tirage. Selon le périmètre de la fusion, cela peut aussi affecter les plans de gestion forestière ou l’appartenance à un triage ou arrondissement forestier.
- Existe-t-il des besoins particuliers dans des domaines tels que les transports publics ou les routes ?
Il est important d'examiner les besoins spécifiques en matière de transports ou de routes dans la nouvelle commune, et de définir les investissements ou réajustements nécessaires pour garantir une infrastructure adaptée.
- Quels règlements communaux doivent être unifiés ?
Il est nécessaire d’établir une liste des règlements communaux existants et de les harmoniser en fonction des besoins de la nouvelle commune. Tous les règlements doivent être unifiés dans un délai de deux ans après l’entrée en vigueur de la fusion, conformément à l’art. 141 LCo. Jusqu'à leur unification, les anciens règlements restent en vigueur. Toutefois, le règlement communal des finances doit être unifié dès l'entrée en vigueur de la fusion. À défaut d’unification, c’est celui de la commune la plus grande en termes de population qui s’appliquera pendant la période transitoire. La convention de fusion peut prévoir des dispositions spécifiques, mais l’application de la législation spéciale, notamment en matière d’urbanisme, reste soumise aux règlements communaux existants.
- Comment gérer les accords de collaboration entre communes et les délégations de compétences ?
Il est important de vérifier les actes de collaboration existants, tels que les participations à des associations ou conventions intercommunales. Avant l’entrée en vigueur de la fusion, il convient de déterminer les impacts de celle-ci sur ces accords et de modifier les statuts d’association ou les ententes si nécessaire, conformément aux articles 111 et 113 de la LCo. Pour toute autre question, il est recommandé de contacter le Service des communes.
Calendrier type d’un projet de fusion
Ce schéma présente les principales phases d'un projet de fusion, depuis la rédaction de la convention jusqu'aux élections des autorités de la nouvelle commune. Chaque étape est assortie de délais indicatifs, permettant une planification efficace tout en restant adaptable aux particularités locales. Ce cadre général vise à assurer une progression cohérente du projet, sauf en cas d'élections anticipées ou reportées. Si la fusion intervient pendant la législature, c‘est l‘article 135 LCo qui s‘applique. Il n‘y a pas forcément d’élections avant la fin de la législature.
Si une fusion entre en vigueur le 1er janvier d'une année où des élections générales sont prévues :
- Ces élections sont avancées et organisées avant que la fusion ne prenne effet.
- Le Conseil d'État convoque les électeurs des communes concernées pour élire les nouvelles autorités communales.
- Les autorités élues lors de ces élections anticipées entrent en fonction dès le jour de la fusion et restent en poste jusqu'à la fin de la législature, comme lors d'élections ordinaires.
Si une fusion doit entrer en vigueur le 1er janvier de l’année qui suit les élections communales générales, deux cas de figure se présentent :
- Si la fusion est promulguée au plus tard le 30 novembre de l’année qui précède les élections communales générales,
- Les autorités communales en place prolongent leur mandat jusqu'à l'entrée en vigueur de la fusion.
- Des élections sont organisées avant la fusion pour désigner les représentants de la nouvelle commune.
- Le Conseil d'État est chargé d'organiser ces élections.
- Les nouvelles autorités prennent leurs fonctions dès le jour de la fusion et exercent leur mandat jusqu'à la fin de la législature.
- Si la fusion est promulguée après le 30 novembre de l’année qui précède les élections communales générales, les élections générales se tiennent comme prévu dans les communes existantes et les règles générales s’appliquent ensuite au moment de l’entrée en vigueur de la fusion.
Ces dispositions permettent d’assurer une transition fluide lors d’une fusion, en garantissant que les autorités compétentes soient en place sans interruption de gouvernance.
État des fusions dans le canton de Fribourg
Mise en œuvre de la loi relative à l'encouragement aux fusions de communes (LEFC)
La loi du 9 décembre 2010 relative à l'encouragement aux fusions de communes (LEFC, RSF 141.1.1) a été acceptée par la population lors de la votation du 15 mai 2011. La LEFC est entrée en vigueur le 1er janvier 2012 et elle a été révisée partiellement depuis lors. La dernière révision partielle est entrée en vigueur le 1er juillet 2020.
