Introduction à la fusion de communes
Une fusion de communes consiste à regrouper deux ou plusieurs communes indépendantes en une seule entité.
Une fusion de communes est souvent envisagée pour :
- Renforcer les capacités administratives
- Améliorer l’efficacité des services à la population,
- Améliorer la capacité d’investissement ;
- Tenter de palier les problèmes de relève politique
Une fusion de communes entraîne la création d’une nouvelle entité communale unique, impliquant la succession universelle et la dissolution des communes fusionnées. On entend par « succession universelle » le transfert automatique de tous les droits et obligations (ex. biens, créances, dettes, contrats) des communes fusionnées à la nouvelle entité communale, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une liquidation individuelle des actifs et passifs des anciennes communes. En revanche, l’association de communes permet à des communes distinctes de collaborer en vue de la délivrance de certaines prestations. La fusion vise l’intégration complète, alors que l’association est une collaboration ciblée pour des services ou des projets spécifiques, en limitant la perte de souveraineté des communes participantes. La souveraineté des communes membres est en effet restreinte dans la mesure des compétences confiées à l’association par les statuts de cette dernière.
La LEFC vise à encourager les fusions volontaires de communes pour renforcer leur autonomie, améliorer leurs capacités et assurer une prestation de services plus efficace.
Acteur-trice-s et initiateur-trice-s de la fusion
Une fusion peut être demandée par une initiative citoyenne soutenue par au moins 10 % des citoyen-ne-s actif-ve-s, par le conseil communal, par l'assemblée communale sur l'initiative d'un-e citoyen-ne, par le conseil général sur l'initiative de l'un de ses membres, ou par l’État (art. 133a LCo).
Oui, les habitant-e-s ont plusieurs occasions de participer au projet de fusion, notamment par le biais de ce qui suit :
- Sondage (facultatif) : Les communes qui envisagent une fusion peuvent organiser un sondage pour recueillir l’opinion des habitant-e-s et évaluer leur perception du projet. Un tel sondage se réalise en principe lorsque l’idée de la fusion est une initiative du conseil communal, mais cela n’est pas limité à ce cas d’application.
- Vote sur le principe de la fusion : Lorsque la fusion est demandée par l'assemblée communale ou le conseil général, l'assemblée communale ou le conseil général de la ou des communes concernées doivent se prononcer sur le principe de la fusion. Lorsque la fusion est demandée par l'État, c’est le Conseil d'État qui organise un vote portant sur le principe de la fusion dans toutes les communes concernées.
- Séance d’information : Une présentation publique de la convention de fusion signée par les exécutifs des communes parties au projet est obligatoire. Lors de cette séance, les autorités des communes concernées expliquent la convention de fusion, ses implications et répondent aux questions des habitant-e-s.
- Vote populaire : C’est l’étape décisive. Après la publication de la convention de fusion dans la Feuille officielle et la séance d’information, les habitant-e-s de chaque commune sont appelés à voter. Une majorité des citoyen-ne-s doit approuver la fusion dans chaque commune pour qu’elle soit validée.
Ce processus garantit que les habitant-e-s sont informés et peuvent exprimer leur avis sur l’avenir de leur commune.
Projet de fusion
La date d’entrée en vigueur d’une fusion est fixée dans la convention de fusion. La fusion entre toujours en vigueur au début d’une année civile. La date envisagée doit en outre tenir compte du fait que la convention de fusion doit auparavant être acceptée par les citoyen-ne-s et approuvée par le Grand Conseil.
Plusieurs types de soutiens sont disponibles :
- Conseils : Les communes intéressées par une fusion peuvent bénéficier de conseils gratuits des Préfectures, du Service des communes (SCom) et d’autres instances cantonales.
- Analyse financière : Sur demande des communes, le SCom effectue une analyse financière de la nouvelle commune. Celle-ci constitue la base permettant aux communes de fixer les coefficients et taux d’impôts communaux, en tenant également compte des investissements à réaliser à moyen et à long terme.
- Soutien financier : L'État propose une aide financière calculée en fonction de la population des communes fusionnées. Le montant de base est fixé à 200 francs par commune et est calculé en fonction du nombre d'habitant-e-s de chaque commune (référence 2018) et augmenté en fonction du nombre de communes impliquées (x1 pour deux communes, x1,1 pour trois communes, x1,2 pour quatre communes et ainsi de suite). Ce soutien est octroyé une seule fois et plafonné à 50 millions de francs pour l’ensemble des fusions. La procédure d’octroi requiert un projet de convention signé par les conseils communaux concernés et approuvé par le Grand Conseil. L’aide financière est versée l’année suivant l’entrée en vigueur de la fusion, en fonction des ressources disponibles et dans l’ordre des décisions des corps électoraux.
Une aide financière est octroyée par le canton, dans les limites de la législation sur l’encouragement aux fusions de communes. Le versement de l’aide financière a lieu dans l’année suivant l’entrée en vigueur, selon les dispositions de l’article 14 alinéa 4 de la LEFC.
Changements administratifs et politiques
Selon la LCo (art. 138ss), les changements suivants sont à prévoir :
- L’établissement du nom et des armoiries de la nouvelle commune,
- Le changement du droit de cité communal des citoyen-ne-s des anciennes communes (voir toutefois ch. 15) ;
- Le transfert du patrimoine des communes concernées à la nouvelle commune,
- L’unification des règlements communaux dans un délai de deux ans
- Et le rattachement de la nouvelle commune à un district administratif.
L’harmonisation des règlements communaux est une étape essentielle après une fusion, car elle permet de garantir une application cohérente du droit sur l’ensemble du territoire de la nouvelle commune. Elle demande un travail de fond pour adapter les règles aux réalités actuelles, aux nouvelles bases légales et à la configuration territoriale issue de la fusion.
Les domaines concernés sont nombreux : fiscalité, police, déchets, constructions, personnel communal etc. Parmi eux, l’aménagement du territoire revêt une importance particulière. Il ne suffit pas de juxtaposer les anciens plans d’aménagement local (PAL) : il faut s’assurer de leur compatibilité, puis les harmoniser. Cela peut impliquer la révision de zones, de règlements ou d’instruments liés aux infrastructures publiques. Un dossier d’harmonisation du PAL doit d’ailleurs être déposé dans les deux ans suivant la fusion.
Certaines démarches doivent suivre un calendrier précis, comme le règlement communal des finances, qui doit être unifié dès l’entrée en vigueur de la fusion.
La fusion de communes a un impact sur la représentation politique au sein de l’organe législatif communal. Elle peut avoir des effets sur la répartition des sièges et des cercles, en ajustant l’équilibre politique entre les communes fusionnées. Pour la durée d’un régime dit « de transition », les communes conviennent d’une représentation équitable des citoyen-en-s des communes fusionnées dans les organes exécutif et législatif.
Les communes qui n’ont pas de conseil général peuvent maintenir leur système législatif actuel avec une assemblée communale. Il est possible d’introduire un conseil général à l’occasion d’une fusion (art. 136 LCo).
Lorsqu’une des communes qui fusionnent a un conseil général et que la fusion prend effet en cours de législature, un conseil général de transition est constitué. Il se compose du conseil général existant complété par des conseillères et conseillers généraux issus des autres communes. Le nombre de conseillères et conseillers généraux supplémentaires est déterminé sur la base du rapport entre le chiffre de la population de la commune qui a un conseil général et l’effectif de celui-ci. Chaque commune a droit à au moins un siège (art. 136 al. 3 LCo).
Les sièges du conseil communal sont répartis entre les communes qui fusionnent, en principe proportionnellement à leur population, chaque commune dispose au minimum d’un siège (art. 135 al. 1 LCo, et 136a LCo pour les exceptions).
Des régimes différents sont applicables en cas de fusion entrant en vigueur le 1er janvier d’une année de renouvellement des autorités communales (élections générales) ou l’année qui suit (art. 136b et 136c LCo).
Ces dispositions garantissent une transition harmonieuse vers la nouvelle structure communale tout en respectant les délais électoraux.
Une fusion a des conséquences directes sur les associations dont sont membres toutes ou certaines communes fusionnantes. Cela peut concerner le nombre de communes, la représentation au sein de leurs organes, la répartition des charges, les droits de referendum et d’initiative. Le SCom met à disposition un document sur l’impact des fusions sur les statuts des associations de communes.
Oui, une fusion peut entraîner des changements dans le nom des communes concernées. Ces décisions, comme le choix du nom et des armoiries de la nouvelle commune, sont intégrées dans le projet de convention de fusion.
Avant d’adopter un nouveau nom, un examen préalable est réalisé par le SCom auprès de la Commission cantonale de nomenclature et de l’Office fédéral de topographie (swisstopo).
Ce processus prend environ 2 à 3 mois, et il est recommandé de soumettre les propositions de nom dès que possible, idéalement avant leur inclusion dans le projet de convention.
Ces étapes visent à garantir une nouvelle identité administrative commune, représentative et conforme aux normes en vigueur. Toutefois, les villages ne perdent pas leur identité historique.
Lors d’une fusion, les personnes ayant le droit de cité (origine) d’une des communes concernées obtiennent automatiquement le droit de cité de la nouvelle commune. Cependant, elles ont la possibilité de conserver la mention de leur ancienne commune dans leur droit de cité. Pour cela, une demande doit être adressée dans un délai de deux ans après l’entrée en vigueur de la fusion (art. 139 LCo).
Impact sur les services publics et la fiscalité
Les conséquences d’une fusion de communes sur les écoles dépendent principalement de leur appartenance ou non au même cercle scolaire avant la fusion.
Si les communes fusionnées faisaient déjà partie du même cercle scolaire, il n’y a en général pas de changement majeur à prévoir dans l’organisation scolaire.
En revanche, si ce n’est pas le cas, la fusion peut entraîner des ajustements importants. En effet, une commune ne peut appartenir qu’à un seul cercle scolaire. La fusion implique alors une réorganisation autour d’un seul établissement scolaire, ce qui peut avoir un impact :
- Sur le nombre de classes reconnues officiellement dans le cercle scolaire concerné,
- Sur la répartition des élèves entre les différents sites,
- Sur le lieu de scolarisation des enfants.
Ces changements doivent être anticipés et discutés avec la Direction de la formation et des affaires culturelles (DFAC), qui accompagne les communes dans cette transition et veille à garantir une organisation scolaire cohérente et conforme au cadre légal.
Les zones de transports publics sont définies par la communauté tarifaire Frimobil. Une fusion de communes n’a généralement pas d’impact sur ces zones, car l’offre est établie en fonction des localités. La fusion peut toutefois améliorer l’influence de la nouvelle commune fusionnée en cas de discussion sur l’étendue de ces zones, respectivement la commande d'offre de transports publics.
Le canton de Fribourg est divisé en deux régions de primes d’assurance-maladie : la région 1 concerne le district de la Sarine et la région 2 concerne les districts de la Broye, de la Glâne, de la Gruyère, du Lac, de la Singine et de la Veveyse. En cas de fusion de communes de régions différentes, il y a lieu de s’adresser directement auprès de l’ECAS pour les conséquences sur les primes.
Les impacts financiers d'une fusion de communes dépendent des coefficients et des taux d’imposition fixés par les communes. De même, les taxes peuvent être affectées par l’unification des règlements communaux. Pour évaluer l'impact, les communes établissent généralement un budget prévisionnel de la nouvelle entité, ce qui permet de déterminer les coefficients et taux d’imposition. Cette question est abordée lors des séances d’information.
Questions pratiques et conséquences matérielles
Lors d'une fusion de communes, chaque ancienne commune conserve l'intégralité de son fonds d'archives historiques. Bien que les archives des communes fusionnées soient réunies dans un même local, elles restent distinctes et préservées dans leur forme originelle (art. 103 al. 3 LCo).
Lorsqu'une fusion de communes a lieu, il peut y avoir des doublons dans les numéros d’immeubles, car chaque commune gère sa propre numérotation. Par exemple, deux immeubles situés dans les anciennes communes fusionnées pourraient avoir le même numéro. Pour éviter les conflits, les numéros doivent parfois être ajustés.
Toutefois, pour ne pas ralentir le processus, les secteurs de numérotation des anciennes communes sont temporairement conservés. La renumérotation complète est ensuite effectuée dans un délai de cinq ans après la fusion, conformément à l'article 29 de l'Ordonnance sur la mensuration officielle (OCMO). Les frais de cette adaptation sont pris en charge par l'État.
Selon la législation en vigueur (art. 11 LCGéo), la commune est responsable de déterminer le nom des localités et leurs limites. Ces informations sont ensuite coordonnées avec La Poste et inscrites dans le répertoire officiel des localités, géré par Swisstopo. Ainsi, sauf demande expresse ou situation particulière, une fusion de communes ne modifie pas les numéros postaux d’acheminement (NPA) des villages concernés.
