Ein kohärenter Rahmen zur Begleitung von Gemeindefusionen erfordert Instrumente, die auf die Bedürfnisse der beteiligten Akteurinnen und Akteure zugeschnitten sind. Im Folgenden werden die bereitgestellten Ressourcen erläutert, die helfen sollen, die Überlegungen zu strukturieren, faktenbasierte Entscheide zu treffen und das Verfahren mit den verschiedenen institutionellen Ebenen abzustimmen. Sie zeigen, wie wichtig ein methodischer Ansatz für ein kohärentes, auf die regionalen Herausforderungen ausgerichtetes Fusionsprojekt ist.
Verständnis der Morphologie der Gemeinden
Bevor eine Fusion eingeleitet wird, sollte man die Merkmale der einzelnen Gemeinden kennen. Dabei geht es nicht darum, eine Bewertung vorzunehmen oder eine Rangordnung zu erstellen. Ziel ist eine Bestandsaufnahme der aktuellen Morphologie der Gemeinden – Organisation, Autonomie bei der Aufgabenerfüllung und Abstimmung mit den übrigen lokalen Akteuren. Diese Analyse dient dazu, die Fähigkeit der Gemeinden, ihre Aufgaben dauerhaft zu erfüllen, zu evaluieren.
Sie erlaubt es auch, Komplementaritäten und Gemeinsamkeiten aufzuzeigen, die in einem direkten Zusammenhang mit den sechs politischen Zielen stehen, etwa Wiedererlangung der Gemeindeautonomie, Aufgabenoptimierung oder Erhöhung der Investitionskapazität. Auf dieser Grundlage kann ein Fusionsprojekt mit möglichst vielen Synergieeffekten ausgearbeitet werden, das den Herausforderungen im Bereich der Raumentwicklung gerecht wird und die Resilienz der lokalen Gebietskörperschaften stärkt. Zudem kann ein fairer und kohärenter Ansatz gewährleistet werden, da sichergestellt ist, dass keine Gemeinde marginalisiert wird.
Eine gemeinsame Sichtweise des Gebiets führt nicht zu einer Einheitslösung. Es gibt keine mathematische Formel zur Bestimmung der richtigen Konfiguration einer Gemeinde. Je nach Fall kann mehr auf Gemeinsamkeiten (ähnliche Bedingungen erleichtern die gemeinsame Verwaltung) oder im Gegenteil auf Komplementaritäten gesetzt werden (unterschiedliche Profile, die sich gegenseitig ergänzen). Der Entscheid ist immer höchst politisch und hängt davon ab, wie die regionalen Dynamiken neu gestaltet werden sollen. Dieses Bewusstsein erleichtert den Dialog mit den lokalen Akteurinnen und Akteuren, vor allem denjenigen, die Vorbehalte gegen die Fusion haben, indem aufgezeigt wird, dass der Status quo die Fähigkeit der Gemeinden, die Bedürfnisse der Bevölkerung auf Dauer effizient zu erfüllen, langfristig gefährden könnte.
Mit der Wahl eines geeigneten geografischen Gebiets können Überschneidungen in der Verwaltung vermieden und Doppelspurigkeiten abgebaut werden.
Die Analyse der soziodemografischen Vereinbarkeit ist ebenfalls wichtig, damit eine harmonische Integration sichergestellt werden kann. Eine ähnliche Bevölkerungsstruktur kann den sozialen Zusammenhalt nach der Fusion stärken, während geschickt genutzte Komplementaritäten zur Reduktion der Unterschiede zwischen den Gemeinden beitragen können.
Wichtig ist auch, dass bestehende Verbindungen – auf kultureller, wirtschaftlicher oder Vereinsebene – identifiziert und gefestigt werden, um die Integration der Einwohnerinnen und Einwohner zu fördern und das Zugehörigkeitsgefühl zu bewahren.
Um den Fortbestand der fusionierten Gemeinden zu sichern, ist es wichtig, die demografischen und wirtschaftlichen Entwicklungen bereits heute zu berücksichtigen.
Dank einer zukunftsorientierten Vision, die auf Indikatoren wie Bevölkerungsentwicklung, Bodenpolitik und wirtschaftliche Attraktivität beruht, können die Ressourcen und die Infrastruktur auf künftige Bedürfnisse ausgerichtet werden.
Eine sorgfältig geplante Fusion bietet somit konkrete Vorteile: Skaleneffekte dank Bündelung der Dienstleistungen, Verbesserung der öffentlichen Infrastruktur infolge effizienterer Planung sowie Stärkung der lokalen Entwicklung.
Ein Zusammenschluss von Gemeinden mit komplementären Aktivitäten und Infrastrukturen kann eine ausgewogenere Entwicklung begünstigen. Zu nennen sind beispielsweise:
- Verknüpfung verschiedener Wirtschaftssektoren,
- Verbindung einer finanziell gut aufgestellten, aber unterversorgten Gemeinde mit einer Gemeinde, die über eine bessere Infrastruktur, aber weniger Finanzmittel verfügt,
- oder Fusion einer stark wachsenden Gemeinde mit einer Nachbargemeinde, die bereits über die dafür notwendigen Kapazitäten verfügt.
Solche Zusammenschlüsse erlauben den Aufbau eines Gemeinwesens, das die Herausforderungen von morgen geeint angehen kann.
Die gemeinsame Nutzung der bestehenden Infrastruktur und gemeinsame Investitionen in neue Projekte können zu einer effizienteren Dienstleistungserbringung führen und die Entwicklung nachhaltiger regionaler Vorhaben erleichtern.
Eine grössere und besser organisierte Gemeinde verfügt wie bereits erwähnt über mehr politisches Gewicht, sodass sie ihre Interessen auf kantonaler und regionaler Ebene besser vertreten kann.
Schliesslich erleichtert die Fusion die Ausarbeitung eines Ortsplans für ein grösseres Gebiet, was die bereits durch die regionale und kantonale Planung hergestellte Kohärenz erhöht und zu einer ausgewogenen Bodennutzung und zu sinnvollen Investitionen beiträgt.
Toolbox zur Unterstützung der Überlegungen
Gemeindeporträt des Kantons Freiburg
Eine erfolgreiche Fusion setzt Synergien zwischen den Gemeinden voraus. Um dies zu erreichen, ist eine gemeinsame Sichtweise des Gebiets gestützt auf zuverlässige und aussagekräftige Daten erforderlich. Daher wurde in enger Zusammenarbeit mit dem Amt für Statistik und Daten (SDA), ein interaktives Dashboard mit Indikatoren, die die regionalen Dynamiken des Kantons Freiburg widerspiegeln entwickelt.
Dieses Tool umfasst rund 30 kontextbezogene Indikatoren, die Schlüsselbereiche wie Demografie, Finanzen, Steuern, Wirtschaft, obligatorische Schule, Raumtypologien, Wahlen und Finanzausgleich abdecken. Es handelt sich nicht um eine Rangliste der Gemeinden, sondern um eine gemeinsame Grundlage für die Analyse und den Austausch, die Denkanstösse liefert, Prognosen ermöglicht und die Entscheidungsfindung erleichtert.
Das Dashboard ist entwicklungsfähig und kann mit der Zeit erweitert werden: Neue Indikatoren können hinzugefügt werden, sobald zusätzliche Daten verfügbar sind. Das Tool eignet sich nicht nur für Fusionsprojekte, sondern bietet auch Gemeindebehörden, Oberamtspersonen und kantonalen Dienststellen eine nützliche Entscheidungshilfe bei Bestandsaufnahmen, der Ausrichtung der öffentlichen Politik und der Begleitung anderer territorialer Projekte. Das Dashboard erlaubt eine klare und aktuelle gemeinsame Sicht auf lokale Dynamiken.
Einige Indikatoren sind nur auf Anfrage erhältlich, da ihre Berechnung komplexer ist und an das gewählte Szenario angepasst werden muss. Dies gilt insbesondere für die Indizes der neuen Gemeinde für den interkommunalen Finanzausgleich, die in einem zweiten Schritt vom Amt für Gemeinden (GemA) erstellt werden können.
Auch die aktuellen Schulkreise sind ein strukturierendes Element bei den Fusionsüberlegungen. Sie erlauben es, die Lebensräume und die Einzugsgebiete der Schulen zu identifizieren, die häufig auf bestehende Verbindungen zwischen den Gemeinden hinweisen. Diese Daten liefern wertvolle Erkenntnisse darüber, wie sich Familien bewegen und wo sich die Bildungseinrichtungen befinden – zwei Faktoren, die für die Bewertung der territorialen Kohärenz eines Fusionsprojekts entscheidend sind. Die verfügbaren interaktiven Karten geben Auskunft über den Besuch der Primarschule (1H–8H) und der Orientierungsschule (9H–11H) für Französisch und Deutsch.
Die kantonale Kartographie der familienergänzenden Betreuungseinrichtungen ist ein weiteres strukturierendes Element, das bei der Analyse eines Fusionsprojekts berücksichtigt werden sollte. Sie gibt eine Übersicht über das bestehende Angebot an Kindertagesstätten, ausserschulischer Betreuung, Spielgruppen, anderer Angebote zur Frühförderung und Kinderhorten sowie deren Verteilung im Gebiet. Diese Daten geben Aufschluss über die Nutzungsgewohnheiten von Familien, die Einzugsgebiete der verschiedenen Einrichtungen und mögliche bereits bestehende Komplementaritäten zwischen den Gemeinden. Sie bieten somit einen wertvollen Einblick in die Erreichbarkeit von Betreuungseinrichtungen, die täglich von den Eltern zurückgelegten Wege und die Lage der Infrastruktur für Kleinkinder. All dies sind Faktoren, die für die Bewertung der territorialen und funktionalen Kohärenz eines Fusionsgebiets von entscheidender Bedeutung sind. Die vom Jugendamt zur Verfügung gestellte Kartographie listet alle familienergänzenden Betreuungseinrichtungen des Kantons auf und ermöglicht einen detaillierten Überblick über das aktuelle Angebot und dessen Gebietsorganisation.
Auch das Inventar der Sportanlagen ist ein strukturierendes Element bei Überlegungen zu einem Gemeindezusammenschluss. Es verschafft einen Überblick über die vorhandenen Anlagen, ihre Verteilung auf dem Gebiet sowie ihre Einzugsgebiete. Letztere geben oft Aufschluss über gemeinsame Praktiken und bereits bestehende Zusammenarbeit zwischen Gemeinden. Diese Informationen liefern nützliche Erkenntnisse über die Zugänglichkeit der Sportanlagen, die Wege, die ihre Nutzerinnen und Nutzer zurücklegen, sowie die Rolle dieser Anlagen für das örtliche Leben – allesamt wichtige Faktoren für die Beurteilung der territorialen und funktionalen Kohärenz eines Fusionsvorhabens. Im Inventar sind alle Sportanlagen des Kantons mit ihrem Standort und ihren wichtigsten Merkmalen erfasst. Die Daten sind in Form von Karten und Geodatensätzen verfügbar.
Fragebogen am Ende der Legislaturperiode: ein Bilanzierungs- und Planungsinstrument
Im Rahmen der methodischen Begleitung der Fusionsprojekte wurde ein Fragebogen ausgearbeitet, mit dem am Ende der Legislaturperiode 2021–2026 qualitative und quantitative Daten zur Organisation, zur Infrastruktur und zu den Dienstleistungen der Gemeinden des Kantons erhoben werden sollen. Der im Dezember im Rahmen einer Pressemitteilung angekündigte Fragebogen soll eine Bestandsaufnahme auf der Grundlage der Erfahrungen der Gemeinderätinnen und Gemeinderäte der verschiedenen Ressorts ermöglichen. Die Antworten werden es erlauben, eine repräsentative Bilanz der vergangenen Legislaturperiode zu ziehen und die künftigen Überlegungen zu den interkommunalen Dynamiken sowie zu möglichen Ressourcenbündelungen und weiteren Verbesserungen zu unterstützen. Die Anonymität der Teilnehmenden ist gewährleistet. Die aggregierten Ergebnisse, die im Sommer 2026 veröffentlicht werden, sind eine wertvolle Grundlage für Gemeinden, die sich in einem Fusionsprozess befinden, da sie einen Vergleich von Praktiken, Bedürfnissen und lokalen Wahrnehmungen ermöglichen.
Vergleichende Analyse zwecks rationeller Fusionen
Diese Informationskanäle sind wertvolle Instrumente, um die Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen zwei oder mehr Gemeinden zu bewerten, die für eine Fusion infrage kommen. Die Auswertung der Daten soll nicht dazu dienen, starre Kriterien festzulegen, sondern helfen, die Herausforderungen und Chancen einer Fusion zu antizipieren. Je nach Kontext können grosse Ähnlichkeiten die Akzeptanz fördern und die Integration erleichtern, während eine wohlüberlegte Komplementarität das Projekt bereichern und langfristig stärken kann. Es handelt sich um einen politischen Entscheid: Soll eine vertrauenerweckende Homogenität oder eine strategische Allianz zwischen unterschiedlichen Kräften angestrebt werden?
Dabei ist auch zu bedenken, dass das Fusionsprojekt der Volksabstimmung unterliegt. Bestimmte Unterschiede, vor allem im Bereich Steuern und Finanzen, können die Akzeptanz erheblich beeinträchtigen. So wird ein ähnlicher Steuerfuss in der Praxis oft als Zeichen von Gerechtigkeit und Ausgewogenheit gewertet. Wenn eine Fusion mit einer erheblichen Steuererhöhung für einen Teil der Bevölkerung verbunden ist, kann sie dagegen auf grossen Widerstand stossen. Vor diesem Hintergrund können gewisse Indikatoren helfen, das Projekt vorzubereiten, um allzu grosse Brüche zu vermeiden und die Zustimmung der Bürgerinnen und Bürger zu fördern.
Überblick über die Indikatorenkategorien und deren Rolle bei einer Fusion:
- Erwartete Auswirkungen bei Ähnlichkeit: Vergleichbarer Bedarf an öffentlichen Dienstleistungen, kohärente Sozialpolitik.
- Erwartete Auswirkungen bei Komplementarität: Erlaubt es, den Bedarf nach Altersgruppen zu glätten, die Bevölkerungsstruktur auszugleichen und künftige Entwicklungen zu antizipieren.
- Politische Herausforderungen: Zu berücksichtigen bei der nachhaltigen Planung öffentlicher Einrichtungen. Soziale Kosten antizipieren und Attraktivität steigern.
- Erwartete Auswirkungen bei Ähnlichkeit: Ähnliche Morphologie oder Bevölkerungsdichte: leichtere physische und rechtliche Integration.
- Erwartete Auswirkungen bei Komplementarität: Möglicher Abbau interner Ungleichgewichte, Verbesserung der funktionalen Abdeckung des Gebiets.
- Politische Herausforderungen: Wichtigkeit einer kohärenten Raumplanung zur Entwicklung einer glaubwürdigen territorialen Identität und zur Erleichterung von Mobilitätsprojekten.
- Erwartete Auswirkungen bei Ähnlichkeit: Gemeinsame Wirtschaftskultur, gemeinsame Entwicklungsstrategie und bürgernahe Schlüsselaktivitäten.
- Erwartete Auswirkungen bei Komplementarität: Kann zu einem diversifizierten, wirtschaftlich robusteren Gebiet führen, in dem die Funktionen (Produktion, Dienstleistungen, Tourismus usw.) verteilt sind und ein Gleichgewicht zwischen Wohn- und Wirtschaftszonen besteht.
- Politische Herausforderungen: Ein gemeinsames Wirtschaftsprojekt trägt oft zum Erfolg bei. Die Nutzung von Synergien kann jedoch zur Entstehung von Arbeitsstandorten führen und den internen Wettbewerb verhindern.
- Erwartete Auswirkungen bei Ähnlichkeit: Vergleichbare Schulstrukturen, einfachere Koordination. Weiterführung der bestehenden Schulkooperationen, wenig Veränderungen für die Familien.
- Erwartete Auswirkungen bei Komplementarität: Kann zur Optimierung der bestehenden Infrastruktur, zur Vermeidung von Doppelspurigkeiten und kritischen Schwellenwerten sowie zur besseren Erreichbarkeit der Schulen beitragen.
- Politische Herausforderungen: Ein gemeinsames, gut koordiniertes Schulangebot sorgt für Qualität und Beständigkeit. Es kann jedoch Befürchtungen bezüglich Zentralisierung, Klassengrösse oder Verlust an Bürgernähe auslösen, während andere darin eine Möglichkeit sehen, die Ressourcen zu optimieren und das Bildungsangebot zu stärken.
- Erwartete Auswirkungen bei Ähnlichkeit: Einfachere Budgetintegration, besser nachvollziehbare Steuerung.
- Erwartete Auswirkungen bei Komplementarität: Unterschiedliche Ressourcen können sich bei guter Planung ergänzen. Ermöglicht den Ausbau von Dienstleistungen und grössere Investitionen, allerdings besteht die Gefahr einer Ablehnung, wenn die Unterschiede als negativ wahrgenommen werden.
- Politische Herausforderungen: Unterschiede transparent abbauen. Wichtigkeit eines fairen Finanzrahmens und einer klaren Kommunikation über die Auswirkungen der Fusion.
- Erwartete Auswirkungen bei Ähnlichkeit: Höhere gesellschaftliche Akzeptanz, kaum Schwelleneffekte.
- Erwartete Auswirkungen bei Komplementarität: Moderate Unterschiede können schrittweise abgebaut werden. Die Differenzen können durch die angebotenen Dienstleistungen kompensiert werden.
- Politische Herausforderungen: Wichtigkeit der Kommunikation, um Befürchtungen in Bezug auf die Steuerfüsse nach der Fusion zu antizipieren.
Diese Informationen sollen keine Einheitslösung vorschreiben, sondern deutlich machen, dass es eine genaue und kontextbezogene Auswertung der Indikatoren braucht. Denn eine erfolgreiche Fusion basiert nicht nur auf Karten oder Statistiken, sondern auf einer gemeinsamen Vision für das Gebiet, das zusammen gestaltet werden soll. Indem die betroffenen Akteurinnen und Akteure diese Daten mit ihren Lokalkenntnissen abgleichen, können sie sinnvolle Zusammenschlüsse identifizieren und Ähnlichkeiten, die eine Fusion erleichtern, mit strukturierenden Komplementaritäten kombinieren.
Die Indikatoren dienen nicht dazu, den Prozess komplizierter zu machen, sondern sollen helfen, die Diskussion zu versachlichen und die konkreten Auswirkungen einer Fusion abzuschätzen. Sie geben also keine definitiven Antworten, sondern fördern den Dialog. Sie erlauben es allen, sich das Projekt zu eigen zu machen, die Herausforderungen zu verstehen und solide Argumente zu entwickeln – auch für die Fälle, in denen die Chancen einer Fusion zu Beginn nicht offensichtlich sind.
Integration der Theorie der starken Kerne
Um die Methodik zu stärken, können sich die Akteurinnen und Akteure auch auf die Theorie der starken Kerne stützen, die einen bewährten konzeptionellen Rahmen für die Festlegung kohärenter Perimeter bietet. Bei diesem Ansatz werden «Kerngebiete» identifiziert, in denen die Gemeinden wichtige Infrastrukturen und Dienstleistungen bereits jetzt gemeinsam nutzen. Starke Kerne bieten folgende Vorteile:
Durch die gemeindeübergreifende Bündelung öffentlicher Dienstleistungen sinken die Kosten je Einheit, vor allem bei zentralen Infrastrukturen (z. B. Schulen, Verkehr, Sportanlagen).
Die von einer Gemeinde angebotenen Dienstleistungen kommen oft auch der Bevölkerung benachbarter Gemeinden zugute. Durch eine Fusion kann der Kreis der Nutzniessenden mit dem Kreis der Zahlenden in Übereinstimmung gebracht werden, was die finanzielle Gerechtigkeit stärkt.
Eine Fusion, bei der Gemeinden mit ähnlichen Kooperationen und Präferenzen zusammengelegt werden, erleichtert die Integration der Bevölkerung und bewahrt deren bürgerschaftliches Engagement.
Ideale Grösse der neuen Gemeinde
Es gibt keine allgemeingültige Definition der idealen Grösse einer fusionierten Gemeinde. Anhand mehrerer Kriterien kann jedoch beurteilt werden, ob der gewählte Fusionsperimeter sinnvoll ist:
Eine genügend grosse Bevölkerungszahl, um Vielfalt und wirtschaftliche Tragfähigkeit zu gewährleisten.
Eine Grösse, die eine effiziente und kohärente Verwaltung der Infrastruktur erlaubt.
Vorhandensein von Schulen, familienergänzenden Betreuungseinrichtungen, Sport- und Kultureinrichtungen sowie Anbindung an den öffentlichen Verkehr.
Fähigkeit, qualitativ gute Leistungen zu erbringen und die Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger zu erfüllen.
Die ideale Grösse einer fusionierten Gemeinde beruht auf einem Gleichgewicht zwischen diesen Parametern und den weiter oben definierten strategischen Zielen. Es wäre jedoch nicht sinnvoll, einen genauen Schwellenwert für die ideale Grösse festzulegen, da diese nur eines von mehreren Kriterien bei den Überlegungen zur Autonomie der künftigen Gemeinde ist. Mit anderen Worten: Die Fähigkeit einer Gemeinde, ihre Aufgaben zu erfüllen und ihre Autonomie zu bewahren, wird nicht durch ihre Grösse bestimmt. Ein grosses Gebiet ist also nicht unbedingt gleichbedeutend mit einer besseren Funktionsweise, denn auch kleine Gemeinden können bestimmte Aufgaben sehr gut eigenständig wahrnehmen.
