Règlements communaux
Un règlement est un acte normatif qui contient des règles de droit générales et abstraites. Selon son contenu, il relève :
- Soit de la compétence du législatif communal,
- Soit de la compétence de l’exécutif communal.
Formellement, les règlements du législatif communal doivent être approuvés par la Direction cantonale compétente pour la matière qu’ils traitent pour être valables (art. 148 LCo).
Matériellement, les normes susceptibles d’être traitées dans un règlement du législatif communal sont celles :
- Qui régissent les rapports entre la commune et les citoyens et citoyennes dans les différentes tâches publiques, ou ;
- Qui instituent des organes (par ex. un organe spécial communal chargé d’assurer la mise en œuvre du droit d’accès aux documents officiels sur le plan communal (art. 39 al. 4 de la loi sur l’information et l’accès aux documents, LInf, RSF 17.5.)), ou ;
- Qui régissent les rapports de service entre la commune et son personnel (par ex. règlement du personnel (art. 70 al. 2 de la loi sur les communes, LCo, RSF 140.)).
Particularité : Dans cette logique, les normes communales définissant le statut des membres du conseil communal (dotation éventuelle des différentes fonctions d’équivalents plein temps, droits et obligations liés aux mandats électifs de la commune) devraient également faire l’objet d’un règlement du législatif communal (art. 69 al. 2 et art. 61 al. 6 LCo). Les travaux préparatoires de l’article 61 al. 6 LCo permettent de conclure que le champ d’application de cette disposition ne concerne pas seulement la professionnalisation totale d’un exécutif communal : « [Le rapporteur de la Commission] (….) On verra d’ailleurs à l’article 58 al. 4 LCo mentionné correspond à l’actuel article 61 al. 6 LCo que c’est à la commune de décider par règlement, dans les limites bien entendu des articles 51 et 58 al. 4, si et combien elle veut avoir de conseillers communaux à plein temps (cf. menu déroulant "Définitions"), et si oui, quel en sera le nombre » (BGC 1979, pp. 1907s.).
Exception : Le règlement communal d’urbanisme relève non pas du législatif mais de l’exécutif, en vertu de l’article 85 al. 2 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC, RSF 710.1). Son adoption suit la procédure particulière prévue dans la LATeC.
Terme « de portée générale » : Lorsque la LCo mentionne un « règlement de portée générale », il faut le comprendre comme s’agissant d’un règlement du législatif communal par opposition à un règlement de l’exécutif communal. Mais en réalité, tous les règlements contenant des normes générales et abstraites sont des règlements de portée générale, qu’il s’agissant d’un règlement du législatif communal ou d’un règlement de l’exécutif communal.
- Le règlement d’organisation
L’obligation pour chaque conseil communal de se doter d’un règlement sur son fonctionnement interne découle de l’article 61 al. 4 LCo. Etant donné qu’il s’agit d’une obligation légale, un règlement-type est mis à disposition par l’Association des communes fribourgeoises (ACF) et par le Service des communes (SCom).
Quant à la procédure, ce règlement peut être édicté par le conseil communal seul et il ne doit pas faire l’objet d’une approbation cantonale. Toutefois, un exemplaire du règlement doit être transmis à la Préfecture et au Service des communes (art. 61 al. 4 LCo). Le règlement doit également être publié sur le site internet de la commune au même titre que les autres règlements communaux.
- Les règlements d’exécution
A l’instar de la pratique usuelle au niveau cantonal, certaines communes souhaitent limiter les règlements du législatif communal aux éléments les plus importants, puis laisser le conseil communal régler les questions de détail et les points sujets à de fréquents changements dans un règlement d’exécution.
A cet égard, il faut garder en vue que ces dispositions d’exécution doivent se tenir dans le cadre fixé par le règlement édicté par le législatif. On ne saurait soustraire au législatif des compétences en transférant, par exemple, le chapitre contenant les dispositions sur les taxes dans un règlement du conseil communal. En revanche, on peut fort bien concevoir que le règlement du conseil communal fixe le tarif actuel en faisant usage de la délégation de compétences contenue dans le règlement du législatif communal. Dans certains cas, cette manière de faire est même judicieuse, mais cela implique que le règlement du législatif communal définisse le cercle des assujettis, l’objet, le mode de calcul et le montant maximal de contributions (art. 67 al. 3 LFCo).
Les règlements d’exécution sont en général facultatifs.
Si un règlement d’exécution est prévu, il paraît souhaitable qu’il entre en vigueur en même temps que le règlement du législatif communal auquel il se réfère (cf. menu déroulant "Entrée en vigueur"). Il convient dès lors de prévoir une entrée en vigueur pas trop rapprochée de la date envisagée pour l’adoption du règlement par le législatif, de telle sorte que le conseil communal dispose encore du temps nécessaire pour mettre au point le règlement d’exécution.
Certaines communes joignent parfois un projet de règlement d’exécution à leur dossier d’examen préalable ou final ; cependant, le Service des communes (SCom) ne peut pas effectuer d’examen préalable sur ce texte, étant donné que l’approbation cantonale est limitée aux règlements du législatif communal (art. 148 LCo).
Les règlements d’exécution du conseil communal doivent être publiés au même titre que les autres règlements communaux.
- Etablissements dotés de la personnalité juridique
Les communes ont la faculté de créer des établissements communaux dotés de la personnalité juridique moyennant l’adoption d’un règlement y relatif (art. 5a al. 4 inséré dans la LCo par l’article 47 de la loi du 6 octobre 2011 sur l’eau potable (ROF 2011_102)). Ce règlement relève du législatif communal, car il crée non seulement de nouveaux organes communaux, mais une personne morale de droit public communal.
L’article 5a al. 4 LCo est concrétisé par les articles 1a et 1b du règlement d’exécution de la loi sur les communes (art. 1a et 1b RELCo introduits par l’article 25 du règlement d’exécution de la loi sur l’eau potable, entré en vigueur le 1er janvier 2013 (ROF 2012_130)).
La législation cantonale ne consacre pas une grande quantité de dispositions aux établissements communaux de droit public. Ces établissements reposent essentiellement sur l’autonomie organisationnelle des cantons et communes laissée par le droit cantonal et fédéral, qui découle notamment de l’article 59 du code civil suisse.
Le règlement qui créer l’établissement doit fixer le but, les tâches, les organes et leurs attributions, le statut du personnel, le statut des biens, l’administration et le financement de l’établissement (art. 1a al. 1 RELCo). S’agissant de la délégation de compétences, les éléments figurant à l’article 1 RELCo font partie intégrante du règlement d’organisation (art. 1a al. 3 RELCo).
En ce qui concerne la haute surveillance et le régime financier, la loi sur les finances communales (LFCo ; RSF 140.6) assimile les établissements communaux de droit public aux autres collectivités publiques locales. Dès lors, sauf disposition contraire, ces établissements sont soumis aux mêmes règles financières et aux mêmes autorités de la haute surveillance que les communes (art. 2 al. 2 LFCo, art. 143 al. 1 LCo).
Ce règlement est à approuver par la Direction dont relève son but (art. 1a al. 2 RELCo). Les cas d’application d’établissements communaux personnalisés ne sont pas très fréquents. Ils existent notamment dans le domaine des établissements médico-sociaux (EMS) : ainsi quelques rares communes ont jusqu’à présent souhaité personnaliser leur home pour personnes âgées en créant des établissements. D’autres exemples peuvent survenir dans le domaine des services industriels (eau, gaz, électricité).
Vu le caractère facultatif de ces établissements, il n’existe pas de règlements-types à ce sujet. La procédure d’adoption et d’approbation de ce règlement est la même que pour les autres règlements du législatif communal.
- Autres entités
Sauf disposition contraire de la législation supérieure, une commune peut également constituer d’autre type d’entités que celle mentionnée au point précédent, sur la base de l’article 54 Cst cant., concrétisée par les articles 5a al. 1 à 3 LCo et 1 RELCo.
Ces dispositions exigent que, pour constituer une entité et lui déléguer des tâches publiques communales, un règlement communal est nécessaire pour définir tous les éléments essentiels de la tâche, de la délégation, et notamment de la représentation de la commune dans l’entité.
Le règlement est à approuver par la Direction dont relève le but du règlement. C’est sur la base de ce règlement que l’organe communal désigné par le règlement pourra ensuite adopter les statuts de l’entité.
En outre, une lettre de mission du conseil communal à son/ses représentant-e-s est recommandée. Cf. par analogie à l’article 8 de la Directive concernant la représentation de l'Etat au sein des entreprises (gouvernance d'entreprise publique) (RSF 122.0.16).
Dans certains domaines, le droit cantonal impose aux communes d’édicter un règlement. Là, il s’agit de règlements obligatoires.
Dans d’autres domaines, les communes ne sont pas tenues de légiférer, mais alors le droit cantonal s’appliquera. Elles ne peuvent y déroger qu’au moyen d'une base légale communale, c’est-à-dire en édictant leur propre règlement. De tels règlements peuvent être qualifiés de conditionnellement obligatoires. Par exemple en matière d’heures d'ouverture des commerces, une commune qui n’édicte pas son propre règlement est tenue d’appliquer le cadre légal cantonal, qui ne prévoit par exemple pas d’ouverture dominicale (dimanches et jours fériés) pour certains commerces comme des boulangeries ou des petites épiceries.
Un cas semblable à cette catégorie est le statut du personnel : le personnel des communes sans règlement du personnel est automatiquement soumis aux mêmes règles que le personnel de l’Etat, sous réserve des dispositions particulières inscrites dans le chapitre III de la LCo (art. 69ss LCo).
Dans cet ordre d’idées, il convient de mentionner le règlement des finances, rendu certes obligatoire pour les collectivités publiques locales selon la législation sur les finances communales (art. 67 al. 1 LFCo et art. 33 OFCo). Mais l’OFCo prévoit un régime subsidiaire qui s’applique au cas où une collectivité ne se serait pas dotée d’un règlement en la matière ou dont le règlement ne serait pas complet (art. 33 al. 2 OFCo). Le régime subsidiaire s’applique, le cas échéant, au début de la mise en œuvre de MCH2 par la collectivité concernée.
D’autres règlements en revanche sont facultatifs et relèvent de la pure autonomie communale, lorsque le besoin de légiférer peut se faire sentir, par exemple en matière de subventions aux sociétés locales. Ces règlements dépendent des circonstances particulières de chaque commune. Cf. menus déroulants sur les "règlements émanant du législatif commune et de l'exécutif communal" sur l’organe communal compétent pour son adoption et cf. chapitre sur la "procédure" sur la procédure d’adoption/approbation d’un règlement émanent de législatif communal par la Direction compétente à raison du domaine concerné.
Enfin, qu’il s’agisse de règlements communaux obligatoires ou facultatifs, il est important de noter que les dispositions règlementaires reprenant des dispositions de droit cantonal dans un but purement didactique ou pour assurer une meilleure lisibilité doivent être adaptées en cas de modification des dites dispositions de droit cantonal. Certes, en vertu de la hiérarchie des normes, le droit cantonal l’emporte sur le droit communal, mais il faut veiller à éliminer les contradictions qui peuvent naître du fait qu’un règlement communal répétant des règles de droit cantonal entre-temps modifiées ou abrogées n’a pas été modifié à la suite de cette modification ou abrogation. Il en va de la sécurité du droit sur le plan communal et de la bonne information des usagers.
Un exemple à titre d’illustration : Le congé de paternité de 10 jours prévu par le droit fédéral depuis le 1er janvier 2021 doit être accordé depuis cette date, même si le règlement communal n’aurait pas encore été adapté et qu’il prévoit moins de jours de congé.
Les autorités d'approbation tiennent à disposition différents règlements-types que nous recommandons aux communes d'utiliser comme canevas lors de l'élaboration ou de la modification des règlements communaux. Lorsque le droit cantonal prévoit des compétences réglementaires pour les communes, que ce soit une obligation ou seulement une faculté, il existe en général un règlement-type en la matière. Tous les règlements-types disponibles sont téléchargeables, directement ou par lien externe, depuis le site internet du Service des communes (SCom).
Il est toutefois hautement recommandé de ne pas se limiter aux modèles de règlements, mais de consulter également la législation cantonale applicable. La législation spéciale applicable est mentionnée au début de chaque règlement-type dans les « Vu ».
Par exemple pour le règlement scolaire : la loi scolaire (RSF 411.0.1) et son règlement d’exécution (RSF 411.0.11), ainsi que l’ordonnance fixant les montants maximaux facturés dans le cadre de la scolarité obligatoire (RSF 411.0.16).
La législation générale est également à consulter.
Notamment la loi sur les communes (LCo) et son règlement d’exécution (RELCo), ainsi que le code de procédure et de juridiction administrative (CPJA).
Tous les actes législatifs cantonaux sont téléchargeables sur le site de la Banque de données de la législation fribourgeoise (BDLF). Cette banque de données présente l’avantage d’avoir non seulement le texte en vigueur dans le RSF (Recueil systématique fribourgeois), mais d’y associer également les documents chronologiques publiés dans le ROF (Recueil officiel fribourgeois).
Procédure
Il est vivement conseillé aux communes de soumettre pour préavis à la Direction compétente les règlements ou les modifications de règlements du législatif communal avant de les transmettre pour adoption au législatif communal. Cette démarche préalable permet presque toujours d'éviter que certaines dispositions ne soient, lors de l'examen définitif, pas approuvées ou que le règlement doive à nouveau être soumis au législatif.
Les communes doivent prévoir un délai minimum de 6 semaines entre le dépôt du dossier pour examen préalable et la réception du préavis par la Direction (ou Service) concernée, afin de permettre à celle-ci de recueillir les éventuels autres préavis nécessaire à l’élaboration de sa détermination.
Dans la planification générale des étapes d’un projet réglementaire, il convient de tenir compte de deux éléments particuliers, en plus de l’examen préalable par les Services de l’Etat :
- Les règlements contenant des taxes dans un domaine de monopole soumis à la Surveillance des prix doivent être préalablement soumis à la Surveillance des prix (SPr) pour avis si le projet de révision prévoit une modification d’une ou de plusieurs taxes ; Si le règlement en vigueur n’avait pas fait l’objet d’une consultation auprès la SPr préalablement à son adoption, l’avis de la SPr est nécessaire même si le montant des taxes demeure inchangé.
→ Cf. Menu déroulant "Documents liés" - "Obligation de consulter la Surveillance des prix"
- Les projets de règlements comportant des taxes, des impôts, ou des dépenses telles que des subventions doivent être soumis par l’exécutif à la commission financière (art. 72 al. 1 let. d, f et g LFCo). Celle-ci fait part de son préavis à l’intention du législatif (art. 72 al. 2 LFCo).
→ Cf. Menu déroulant "Documents liés" - "Exemple de révision partielle d'un règlement"
Le dossier complet pour l'examen préalable doit comprendre :
- La requête de la commune indiquant la date à laquelle le législatif doit siéger ;
- Le projet de règlement*.
* A noter que les communes doivent soumettre le projet de règlement dans son intégralité. L’ancienne pratique des avenants n’est plus admise.
En vertu de l'article 148 al. 3 LCo, un règlement communal ne peut entrer en vigueur qu'une fois approuvé par la Direction dont relève son objet. Cette approbation est constitutive (= nécessaire à la validité de l’acte). Les règlements ne peuvent donc pas entrer en vigueur et déployer leurs effets s'ils n'ont pas préalablement été approuvés.
Le dossier complet d'approbation doit comprendre :
- La requête de la commune ;
- 1 exemplaire original du règlement, signé par le syndic ou la syndique respectivement par le président ou la présidente du conseil général ainsi que par le ou la secrétaire communal-e, et muni du sceau communal ;
- Pour les règlements contenant des taxes dans un domaine de monopole soumis à la Surveillance des prix : la preuve, par le procès-verbal, que le législatif communal a été informé de l’avis de la SPr, et qu’il a obtenu les explications suffisantes par le Conseil communal sur les recommandations qui n’auraient pas été suivies ;
- Pour les règlements contenant des dépenses, des taxes ou des impôts : la preuve, par le procès-verbal, que le législatif communal a été informé du préavis de la commission financière ;
- Le procès-verbal signé du législatif, à tout le moins l'extrait complet concernant ce point de l'ordre du jour ;
- Pour le conseil général : La date de la parution et le numéro de la Feuille officielle (FO) dans laquelle la décision adoptant le règlement a été publiée en vue de l’exercice du referendum ainsi que l'indication qu'aucune demande de referendum n'a été déposée (dans le cas contraire : date et résultat positif du vote populaire). A noter que les actes soumis au referendum facultatif doivent être publiés sur le site internet de la commune (art. 42b al. 2 let. g RELCo) ;
- L’indication qu’aucun recours n’a été déposé contre la décision du législatif dans le délai légal (art. 154 LCo).
Pour les règlements du législatif communal, il convient de prendre en considération trois éléments :
- Pour les communes avec un conseil général (délai referendum : 30 jours) ou pour les associations de communes (délai referendum : 60 jours), il faut s’assurer que le referendum n’a pas été demandé ; à défaut, que le règlement a été confirmé par le scrutin populaire.
- En cas de recours dirigé contre le règlement (art. 154 LCo), il convient d’en informer l’autorité d’approbation et d’attendre l’issue de la procédure de recours. Le règlement ne pourra entrer en vigueur que si le recours a été rejeté, et la décision prise par le législatif ainsi confirmée ;
- Le règlement doit faire l’objet de l’approbation par l’autorité cantonale, qui est constitutive, c’est-à-dire une condition indispensable pour son entrée en vigueur (art. 148 al. 3 LCo).
Si ces trois conditions sont réunies, la date d’entrée en vigueur est soit :
- A fixer par l’exécutif communal, si le règlement lui en donne la compétence.
- Correspond à la date d’approbation par l’autorité cantonale, si le règlement prévoit cette date.
- Correspond à une date précise, par exemple le 1er janvier qui suit l’adoption du règlement par le législatif, ou une autre date, si le règlement prévoit cette date. Mais quant aux choix de la date, il faut être prudent, car au moment de l’adoption du règlement, il y a toujours des inconnues (y aura-t-il des recours ? le referendum sera-t-il demandé ? combien de temps va prendre la procédure d’approbation ?). La date envisagée pour l’entrée en vigueur devrait prévoir une certaine marge de sécurité.
Dans tous les cas, l’entrée en vigueur ne saurait être rétroactive, ce qui implique qu’aucun règlement n’entre en vigueur à une date antérieure à l’adoption par le législatif communal. Exceptionnellement, la rétroactivité peut être admise aux conditions cumulatives suivantes, lesquelles sont à interpréter de manière restrictive puisqu’il s’agit d’une exception au principe :
- Doit être prévue expressément ;
- Doit être raisonnablement limitée dans le temps ;
- Doit être justifiée par des motifs pertinents (les motifs économiques sont exclus) ;
- Ne doit pas engendrer d'inégalités de traitement choquantes ; et
- Ne doit pas porter atteinte à des droits acquis.
Chaque commune dispose de plusieurs règlements. On peut imaginer différentes manières pour classer les règlements. S’agissant des règlements-types, ils sont pourvus d’un numéro systématique. Les communes sont invitées à reprendre cette systématique, tout en la complétant pour ce qui concerne les règlements pour lesquels il n’existe pas de règlement-type. Ceci est également important en vue de la publication des règlements et pour faciliter les recherches comparatives d’une commune à l’autre.
En vertu de l’article 42b RELCo, les règlements de la commune doivent être publiés sur le site internet de la commune. Il s’agit de l’ensemble des règlements d’une commune, c’est-à-dire tant ceux du législatif communal que ceux de l’exécutif communal.
Nous recommandons à cet effet de classer les règlements selon un ordre systématique.
En ce qui concerne les communes issues d’une fusion, la publication de leur recueil des règlements distingue, jusqu’à l’unification complète de la règlementation, les règlements des différentes anciennes communes et leur applicabilité territoriale, au besoin en citant la convention de fusion.
En cas d’abrogation d’un règlement du législatif communal, les chapitres suivants sont également applicables : examen préalable, examen final et l’approbation, entrée en vigueur, classification systématique, publication, coordination de la procédure par les directions concernées et préavis du service des communes (SCom). Cela signifie notamment que, pour être valable, la décision du législatif communal d’abrogation de l’un de ses règlements doit être approuvée par la Direction qui avait approuvé le règlement (principe de parallélisme des formes), sur préavis notamment du Service des communes (SCom).
Par transparence, il est recommandé que les règlements abrogés soient conservés sur le site internet de la commune à l’endroit où se trouvent les règlements, avec mention que ces règlements ne sont plus en vigueur.
Les communes fusionnées disposent d’un délai de 2 ans dès l’entrée en force de la fusion pour unifier leur règlementation (art. 141 al. 1 LCo), avec une particularité pour le règlement des finances (art. 141 al. 3).
Le travail d’unification des règlements communaux ne se résume pas à une adaptation « mécanique » réduite aux noms de communes, mais nécessite la prise en compte de l’état actualisé des bases légales et règlements-types applicables qui peuvent avoir changé depuis l’adoption des règlements des anciennes communes. En outre, la prise en compte des nouvelles bases factuelles (territoire et configuration de la nouvelle commune) commande parfois, selon les cas, également des adaptations de fond plus ou moins marquées.
Il conviendra de procéder à un examen préalable du projet de règlement unifié et à une adoption de celui-ci ainsi qu’à une approbation formelle si possible dans le délai d’ordre de deux ans prévu par la loi (art. 141 LCo).
Pour la période entre l’entrée en vigueur de la fusion et l’entrée en vigueur de la nouvelle règlementation de la commune fusionnée (max. 2 ans), les communes disposent de 2 possibilités :
- Règle standard
Si la convention de fusion ne se prononce pas sur les règlements communaux ou si elle se limite en substance à reprendre l’article 141 al. 1 LCo, on est en présence du régime qui est appelé ici « règle standard » (art. 141 al. 2 LCo).
Cela signifie que les règlements des anciennes communes restent en vigueur et sont applicables sur le territoire des anciennes communes jusqu’à leur unification par la nouvelle commune dans les 2 ans (cf. paragraphe ci-dessus). Le règlement des finances constitue une exception (art. 141 al. 3).
Ce délai ne remet pas en cause d’éventuels autres délais d’adaptation de la réglementation communale institués par la législation spéciale. Par exemple : l’article 45 de la loi du 6 octobre 2011 sur l’eau potable qui institue un délai d’adaptation de 8 ans des règlements communaux dès l’entrée en vigueur de la LEP (échéance : 30 juin 2020).
- Et règle particulière
Les communes peuvent déroger au régime standard en prévoyant dans leur convention de fusion des dispositions spécifiques au sujet des règlements (art. 141 al. 4 LCo). Il est dès lors indispensable de consulter systématiquement la convention de fusion lorsqu’une question concerne un règlement d’une commune fusionnée durant la période transitoire. Les solutions choisies par les communes peuvent varier d’une fusion à l’autre, par exemple :
- La convention de fusion peut prévoir que, à défaut de règlement adopté par une commune dans un domaine donné, le règlement le plus récent adopté par une des communes fusionnées s’applique dès l’entrée en vigueur de la fusion à la ou les autres communes parties à la fusion ne disposant pas de règlement en la matière.
- La convention de fusion peut prévoir que ce sont les règlements de l’une des communes parties à la fusion qui s’appliquent, dès l’entrée en vigueur de la fusion, à l’ensemble du territoire de la nouvelle commune. Une telle clause nécessiterait alors de définir les modalités d’examen et approbation.
Les obligations incombant aux autorités politiques des communes en vertu de l’article 14 de la loi fédérale sur la surveillance des prix (RS 942.20) doivent être respectées également dans un contexte de fusion. Ainsi, l’avis préalable de la Surveillance des prix (SPr) est nécessaire et cet avis doit être communiqué pour permettre le vote de l’acte qui fonde la modification ou l’adoption de taxes (soit l’article concerné de la convention de fusion, soit l’abrogation d’un règlement communal). Cf. arrêt du Tribunal cantonal du 15 septembre 2020, réf. 604 2019 115 : cet arrêt concerne une abrogation de règlement décidée après le vote sur la convention de fusion qui avait pour conséquence une augmentation de taxes.
Ces règles spécifiques ont pour but tantôt de combler des lacunes, tantôt de réaliser une certaine unification matérielle de la règlementation dès l’entrée en vigueur de la fusion.
Exception : Le régime transitoire n’est toutefois pas applicable au règlement des finances qui a sa propre disposition impérative (art. 141 al. 3 LCo).
Les deux types de révision
La révision d’un règlement peut prendre deux formes :
- La révision totale
- Ou la révision partielle.
L’ordre du jour de la séance du législatif communal doit indiquer si le vote portera sur l’entier du règlement (révision totale) ou uniquement sur une partie des articles (révision partielle). De plus, le message adressé au législatif devra, dans les deux cas, indiquer en quoi consiste le projet règlementaire et quelles en sont les incidences pour les citoyens/citoyennes et les usagers/usagères.
Les procédures relatives à la révision totale d’un règlement existant et à l’élaboration d’un règlement entièrement nouveau, c’est-à-dire dans un domaine où la commune n’avait pas de règlement, sont identiques.
La forme de la révision totale est généralement choisie lorsqu’un grand nombre de modifications ont lieu ou lorsque plusieurs révisions partielles successives rendent le règlement peu lisible. En cas de révision totale, le règlement doit prévoir un article qui abroge le règlement précédent. L’entier du règlement est mis en discussion et voté.
Dans les deux cas (nouveau règlement ou révision totale), la date du règlement correspond à celle de la séance lors de laquelle l’assemblée communale ou le conseil général l’a adopté. Si la séance a duré plus d’un jour, le règlement portera la date du vote final.
La forme de la révision partielle est généralement choisie lorsqu’un règlement existant n’est pas modifié fondamentalement. Le législatif ne se prononce que sur les modifications proposées par le conseil communal, et non pas sur l’entier du règlement.
La date du règlement existant demeure inchangée : il s’agit de la date à laquelle le règlement, nouveau ou totalement révisé, a été adopté dans son ensemble. A cette date, il convient encore d’ajouter la date de la séance du législatif qui l’a révisé partiellement (avec la mention « révision partielle » ou l’indication des articles concernés par la révision), afin d’avoir un historique des modifications.
Aux articles ou alinéas touchés par la révision, il convient d’ajouter des notes de bas de page pour indiquer la date de la séance du législatif ayant adopté à la modification.
→ Cf. Menu déroulant "Documents liés" - "Exemple de révision partielle d’un règlement"
Les sanctions pénales dans les règlements communaux
L’article 84 al. 2 LCo dispose que les règlements du législatif communal peuvent prévoir comme pénalité une amende de 20 à 1’000 francs. Si cette possibilité est en soi facultative, il est important de souligner que l’inscription dans le règlement communal est impérative pour pouvoir infliger une amende dans un cas concret.
De plus, en vertu du principe « nulle peine sans base légale précise », il est nécessaire de préciser dans le règlement communal les états de fait punissables, à savoir par des renvois à des articles déterminés, plutôt que l’usage d’une formule générale énonçant globalement la punissabilité des infractions contre le règlement. Les règlements-types contiennent des formulations renvoyant à des articles dont la violation est passible d’amendes.
Pour la procédure, l’article 86 LCo contient les éléments les plus importants, dont la forme particulière des amendes (ordonnance pénale) et les voies de droit (opposition dans les 10 jours).
Un modèle d’ordonnance pénale est mis à disposition par les Préfectures. Il est important de noter que le délai d’opposition de 10 jours – découlant du code de procédure pénale suisse et divergeant du délai ordinaire de recours de 30 jours contre les décisions administratives – ne peut pas être modifié par les communes.
Il n’existe pas d’amende d’ordre de droit communal (art. 85a LCo). Toutefois, les communes qui le souhaitent peuvent, sur délégation de compétence du Conseil d’Etat, percevoir des amendes d’ordre de droit cantonal ou de droit fédéral, conformément à la loi sur les amendes d'ordre de droit cantonal et de droit fédéral entrée en vigueur au 1er janvier 2022 (LCAO), spécifiquement l’article 5 al. 1 let. c LCAO.
Contrairement aux amendes pénales, les amendes d’ordre sont fixées par une procédure simplifiée, c’est-à-dire sans tenir compte ni des antécédents ni de la situation personnelle du prévenu ou de la prévenue, et valent uniquement pour les infractions de peu d'importance.
Cette délégation aux communes est possible pour les infractions aux législations suivantes (art. 11 LCAO ; art. 5s. de l’ordonnance sur les amendes d'ordre de droit cantonal et de droit fédéral [OCAO]) :
- Amendes d’ordre de droit cantonal : gestion des déchets ; détentions des chiens ; forêts et protection contre les catastrophes naturelles ; autres si des circonstances particulières l’exigent pour garantir l’ordre et la sécurité publics et la salubrité. Les infractions et les montants sont exhaustivement listés dans l’annexe 1 de l’OCAO.
- Amendes d’ordre de droit fédéral : circulation routière ; concurrence déloyale ; protection de l’environnement ; tabagisme passif ; forêts et protection contre les catastrophes naturelles ; navigation intérieure. Les infractions et les montants sont exhaustivement listés dans les annexes 1 et 2 de l’ordonnance fédérale sur les amendes d'ordre (OAO ; RS 314.11).
Les communes souhaitant faire usage de cette possibilité doivent prévoir les dispositions utiles dans les règlements du législatif communal concernés. En particulier, les règlements doivent autoriser le conseil communal à percevoir des amendes d’ordre et désigner les organes compétents pour les infliger (art. 12 al. 1 let. a LCAO). Les communes doivent en outre bénéficier de la délégation de compétence du Conseil d’Etat les autorisant à infliger des amendes d’ordre. Pour plus de renseignements à ce sujet, les communes sont priées de s’adresser à l’instance compétente en fonction du règlement concerné.
Le produit des amendes d'ordre que les communes encaissent leur est acquis (art. 22 LCAO).
Coordination de la procédure par les Directions concernées
Les communes adressent leurs demandes d'examen préalable et d'approbation à la Direction compétente pour approuver le règlement. Le dossier est ensuite transmis par la Direction pour préavis aux différents Services de l'Etat.
Un envoi par les communes directement auprès du Service des communes (SCom) ou d'un autre Service de l'Etat sera automatiquement transmis à la Direction compétente.
Le préavis du Service des communes (SCom)
Aux termes de l’article 148 al. 2 LCo, le Service des communes (SCom) :
- rend son préavis sur tous les règlements communaux du législatif communal ;
- examine les textes réglementaires sous l’angle de leur conformité à la loi sur les communes ;
- tient le cas échéant également compte des règles impératives de la législation sur les finances communales, ou du respect des dispositions financières prévues par les législations spécifiques.
Etant donné l’imbrication des matières et l’exigence de n’approuver que des règlements conformes au droit et ne contenant pas de contradiction manifeste, le Service des communes (SCom) formule parfois aussi des observations, à l’intention de la Direction qui lui demande le préavis, ayant trait à des points qui ne sont qu’indirectement concernés par son domaine de compétence.
En général, l’examen préalable permet de faire des remarques plus détaillées et pouvant parfois relever du simple conseil et/ou de l’opportunité, tandis que l’examen final se concentre en général sur la conformité à la législation sur les communes (LCo et LFCo), tant du point de vue de la procédure d’adoption du règlement par les organes communaux que de la conformité matérielle du texte à cette législation.
Contrairement à la lettre de l’article 148 al. 2 LCo, il est relevé que le préavis ne se limite pas à celui du Service des communes (SCom). En effet, les Directions d’approbation, respectivement les Services de coordination des règlements concernés, requièrent également en sus le préavis des Services cantonaux spécialisés ou instances concernées par la matière du règlement.
Les règlements d’établissements communaux de droit public ou d’associations de communes
Un établissement communal peut édicter sa propre réglementation s’il dispose de la personnalité juridique.
Les associations ont la compétence d’édicter des règlements :
- La fonction de législatif est assumée par l’assemblée des délégués
- Et la fonction d’exécutif par le comité.
Les règlements de l’assemblée des délégués sont soumis au referendum facultatif (art. 123d al. 1 let. c LCo), dont le délai est de 60 jours depuis la publication dans la Feuille officielle (FO) (art. 123d al. 2 LCo), et non pas de 30 jours comme c’est le cas pour les communes. Les actes soumis au referendum facultatif doivent en outre être publiés sur le site internet de l’association de communes et de celui des communes membres (art. 42b al. 2 let. g RELCo).
Pour ces entités (établissements disposant de la personnalité juridique et associations de communes), les règles et la procédure valant pour les règlements communaux s’appliquent par analogie.
Statuts d’associations de communes
Statuts-types
Pour les associations de communes, il existe des statuts-types téléchargeables depuis le site internet du Service des communes (SCom).
Création d’une nouvelle association
La constitution d'une association de communes nécessite l'approbation du Conseil d'Etat (art. 109bis al. 2 LCo).
Une particularité lors de la création de nouvelles associations de communes est qu’il n’y a pas encore d’organes pour arrêter le texte des statuts à soumettre aux communes (si l’association existe déjà, c’est l’assemblée des délégués qui adopte le texte des statuts révisés, les communes membres étant ensuite appelées à le ratifier en cas de modifications essentielles). En général, les communes mettent en place un groupe de travail qui prépare un texte et en sollicite tant l’aval des communes que l’examen préalable de l’Etat.
L’arrêté d’approbation des statuts par le Conseil d’Etat est publié dans la Feuille officielle (FO). C’est ainsi que l’association de communes acquiert la personnalité morale (art. 109bis al. 2 LCo). Les statuts-types prévoient enfin une disposition désignant l’organe chargé de convoquer la première assemblée des délégués.
En dehors de ces points particuliers, la création d’une nouvelle association de communes suit, du point de vue de l’examen des statuts par les organes de l’Etat, la même procédure qu’une révision des statuts d’une association existante (cf. ci-après).
Révision des statuts d’une association existante
Les associations de communes doivent adresser leurs demandes d’examen préalable et d’approbation au Service des communes (SCom). Le dossier est ensuite transmis par le Service des communes (SCom) pour préavis aux différents Services de l’Etat.
Il est vivement recommandé aux associations de communes de soumettre pour préavis au Service des communes (SCom) les statuts ou les modifications de statuts avant de les soumettre à l’assemblée des délégués. Cette démarche préalable permet presque toujours d’éviter que lors de l’examen définitif certaines dispositions ne soient pas approuvées ou que les statuts doivent à nouveau être soumis à l’assemblée des délégués.
Le dossier complet pour l’examen préalable doit comprendre :
- La requête de l’association indiquant la date à laquelle l’assemblée des délégués aura lieu ;
- Le projet de statuts*
* A noter que les associations doivent soumettre un texte complet des statuts.
Pour la forme de la révision (partielle ou totale), il est renvoyé au chapitre "les deux types de révision".
Les associations doivent prévoir suffisamment de temps, minimum de 6 semaines, entre le dépôt du dossier pour examen préalable et la réception du préavis, afin de permettre au Service des communes de recueillir tous les préavis nécessaires à l’élaboration de sa détermination.
En vertu de l’article 113 al. 2 LCo, une modification (essentielle ou non) des statuts d’une association de communes ne peut entrer en vigueur qu’une fois approuvée par la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF). Cette approbation est constitutive. Les statuts ne peuvent donc pas être appliqués avant.
Le dossier complet d’approbation doit comprendre :
- La requête de l’association ;
- Un exemplaire original des statuts signés par le président ou la présidente de l’assemblée des délégués et par le ou la secrétaire ainsi que, en cas de modifications essentielles, par les communes membres ;
- Le procès-verbal signé de l’assemblée des délégués, à tout le moins l’extrait complet concernant ce point de l’ordre du jour ;
- Pour les modifications essentielles (art. 113 LCo), les procès-verbaux signés des assemblées communales et/ou des conseils généraux ;
- L’indication qu’aucun recours n’a été déposé ni contre la décision de l’assemblée des délégués, ni contre les décisions des communes le cas échéant (art. 154 par renvoi de l’art. 131 LCo)
A noter qu’en vertu de l’article 42b al. 2 let. e RELCo, les statuts doivent être publiés sur le site internet des associations, comme tous les autres actes listés à l’article 42b RELCo.
La publication peut intervenir de deux manières :
- Si l’association dispose de son propre site internet, elle publie les documents sur son site, les communes membres pouvant se limiter à y renvoyer.
- En revanche, si l’association n’est pas dotée d’un site internet propre, les documents doivent être publiés sur les sites internet des communes membres.
En cas de fusion, la nouvelle commune reprend automatiquement tous les engagements des anciennes communes qui n’auraient pas été résiliés au jour de la fusion (art. 140 LCo).
Ainsi, si les communes qui fusionnent ne font pas déjà partie de la même association, elles doivent, durant le processus de fusion, décider par laquelle des associations sera effectuée la tâche concernée dès la fusion. La décision d’adhérer à une nouvelle association ou la décision de quitter une association relève du législatif communal (art. 10a al. 1 let. f LCo). La décision devra tenir compte des délais de résiliation prévus par les statuts de l’association concernée ou, le cas échéant, des éventuelles conséquences d’une résiliation anticipée.
S’agissant de l’association (ou les associations) dont la nouvelle commune fera partie dès la fusion, ses statuts devront être :
- Soit annotés
C’est le cas si aucune modification de fonds ne s'impose. Une annotation est une simple information par une note informative de bas de page, c'est-à-dire sans marge de manœuvre pour l'association, et donc sans modification sur le contenu des statuts. Ces annotations peuvent être ajoutées par le secrétariat de l'association (par ex. note de bas de page aux endroits où figure, dans les statuts, la commune de A avec la remarque "Intégration de la commune de B, suite à la fusion de la commune A-B au [date]"). Une copie des statuts ainsi annotés doivent être mis sur le site internet de l'association et être transmis aux communes membres, au Service des communes (SCom) et au Service de l'Etat concerné par la matière de l’association.
- Soit modifiés
C’est le cas si des modifications sur le contenu des statuts sont nécessaires pour tenir compte de la nouvelle situation dès la fusion, par exemple en cas de modification de la représentation des communes dans les organes ou dans la clé de répartition. La procédure de l'article 113 LCo s’applique, c’est-à-dire que la modification nécessite une décision de l’assemblée des délégués puis l’approbation par la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF), sur le préavis des Services de l’Etat concernés par le domaine.
Excursus : Entente intercommunale
Des procédures similaires aux règlements et statuts peuvent intervenir dans un autre domaine du droit communal, à savoir celui des ententes intercommunales (art. 108 LCo).
Dans certains domaines, la conclusion d’une entente est obligatoire lorsque les communes collaborent entre elles et que le recours à une association de communes n’est pas nécessaire ou pas souhaité par elles. Il existe actuellement des conventions-types dans les domaines suivants :
- Protection de la population,
- Sépultures
- Et accueil extrascolaire.
La conclusion d’une entente intercommunale relève de la compétence du conseil communal. Toutefois, lorsque l’entente prévoit des clauses qui touchent les attributions du législatif, il convient de s’assurer que le législatif ait donné l’autorisation pour contracter l’entente en question ou que les compétences financières de l’exécutif soient suffisantes pour couvrir l’engagement sur toute la durée prévisible (seuils de compétences financières selon le règlement communal des finances).
Pour les relations avec les instances cantonales, il peut être renvoyé par analogie au menu déroulant "les règlements émanant de l'exécutif communal" : il y a possibilité de faire un examen préalable et il convient de transmettre aux services de l’Etat concernés un exemplaire de la convention signée (art. 108 al. 3 LCo).
A noter qu’en vertu de l’article 42b al. 2 let. e RELCo, les ententes intercommunales doivent être publiées sur les sites internet des communes.
Collaboration transfrontalière
L’article 132 LCo prévoit que le Conseil d’Etat encourage la collaboration intercommunale avec des communes d’autres cantons (al. 1). Il convient avec les cantons intéressés des règles applicables et approuve les accords de collaboration (al. 2).
Pour chaque cas de collaboration transfrontalière, il faut dès lors déterminer le droit applicable, ce qui peut se faire soit en désignant un ordre juridique entier comme étant applicable (p.ex. telle association de communes est régie par le droit vaudois ou bernois) soit en mettant en place un ensemble de « règles de collision » pour savoir quel droit s’applique à quelle question.
La forme par laquelle on opère la détermination du droit applicable est en règle générale une convention établie entre les gouvernements des cantons concernés. Quelques fois, il arrive aussi que l’acte de collaboration lui-même (par exemple les clauses de l’entente intercommunale) contienne ce genre de norme, ce qui suppose évidemment l’accord des deux cantons ; dans ces cas, il peut parfois suffire que les cantons approuvent simplement la convention, sans passer encore un acte de collaboration intercantonale ad hoc pour régler le droit applicable.
Pour tous les dossiers de collaboration avec des communes d’autres cantons, on doit se poser la question de savoir quel canton assume le rôle de chef de file, c’est-à-dire qui coordonne la procédure. La règle établie par la pratique est celle de la « prépondérance » :
- C’est le canton qui a sur son territoire le plus grand nombre de communes et/ou le site de l’ouvrage, objet de la collaboration qui « pilote » le dossier.
Par exemple, si une association de communes a autant de communes membres fribourgeoises que vaudoises et qu’en plus leur chiffre de la population est comparable, mais que l’ouvrage principal, par exemple la station d’épuration, se trouve sur territoire fribourgeois, c’est Fribourg qui est le canton pilote.
Si Fribourg est le canton pilote, le Service des communes (SCom) se charge de coordonner la procédure avec le ou les autres cantons intéressés. En règle générale, des contacts sont établis avec le Service chargé des affaires communales de l’autre canton, qui effectue la coordination des démarches nécessaires à l’intérieur de son canton, tant sur le plan de l’administration cantonale que des communes.
De plus, selon l'article 132 al. 2 LCo, le Conseil d'Etat approuve les accords de collaboration. Ceci signifie que les statuts d'une association ou le texte d'une entente concernant des communes de plusieurs cantons doivent donc être soumis à l'approbation du Conseil d'Etat, via le Service des communes (SCom).
Définitions
Selon la définition statistique, un emploi à plein temps correspond à un taux d’activité entre 90-100 % de la durée de travail normale de l’entreprise. On peut estimer qu’un conseil communal dont aucune fonction individuelle n’est à plein temps, mais qui totalise 0,9 ou plus d’EPT dans son ensemble devrait également s’appuyer sur un règlement de portée générale.
