Die Gemeindereglemente
Ein Reglement ist ein Erlass, der allgemeine und abstrakte Rechtsnormen enthält. Je nach Inhalt fällt es in die Zuständigkeit :
- Der Gemeindelegislative
- Oder der Gemeindeexekutive.
Um gültig zu sein, müssen die Reglemente der Gemeindelegislative formell von der kantonalen Direktion genehmigt werden, der sie ihrem Gegenstand nach zugehören (Art. 148 GG).
In materieller Hinsicht werden in einem Reglement der Gemeindelegislative Bestimmungen verankert:
- welche die Beziehungen zwischen der Gemeinde und deren Bürgerinnen und Bürgern in Bezug auf die verschiedenen öffentlichen Aufgaben regeln, oder;
- mit denen Organe eingesetzt werden (z. B. ein kommunales Fachorgan, das auf kommunaler Ebene mit der Umsetzung des Zugangsrechts zu amtlichen Dokumenten beauftragt ist (Art. 39 Abs. 4 des Gesetzes über die Information und den Zugang zu Dokumenten, InfoG, SGF 17.5.)), oder;
- durch die das Dienstverhältnis zwischen der Gemeinde und seinem Personal geregelt wird (z. B. Personalreglement (Art. 70 Abs. 2 des Gesetzes über die Gemeinden, GG, SGF 140.1.)).
Besonderheit: Nach dieser Logik sollten auch diejenigen Gemeindenormen, die die Rechtsstellung der Mitglieder des Gemeinderates zum Inhalt haben (Ausstattung der verschiedenen Funktionen mit Stellenprozenten, Rechte und Pflichten der Gewählten), Gegenstand eines Reglements der Gemeindelegislative sein (Art. 69 Abs. 2 und Art. 61 Abs. 6 GG). Die Entstehungsgeschichte von Art. 61 Abs. 6 GG zeigt auf, dass diese Bestimmung nicht nur auf den Fall einer vollständigen Professionalisierung eines Gemeinderates anwendbar ist: «[Der Berichterstatter der Kommission] (…) Man sieht übrigens in Artikel 58 Abs. 4 entspricht dem geltenden Artikel 61 Abs. 6 GG, dass es der Gemeinde obliegt – freilich in den Grenzen von Artikel 51 und 58 Abs. 4 –, mittels Reglement zu bestimmen, ob sie vollzeitlich (Siehe Dropdown-Menü « Definitionen ») tätige Gemeinderäte haben will und wenn ja, welches deren Anzahl sein soll» (TGR 1979, S. 1907f.).
Ausnahme: Das Baureglement der Gemeinden wird gemäss Artikel 85 Abs. 2 des Raumplanungs- und Baugesetzes (RPBG, SGF 710.1) nicht von der Legislative, sondern von der Exekutive erlassen. Für diese Reglemente gilt das im RPBG vorgesehene Sonderverfahren.
Begriff «allgemeinverbindlich»: Wenn im GG von einem «allgemeinverbindlichen Reglement» die Rede ist, ist darunter ein Reglement der Gemeindelegislative im Gegensatz zu einem Reglement der Gemeindeexekutive zu verstehen. Tatsächlich handelt es sich jedoch bei allen Reglementen, die allgemeine und abstrakte Normen enthalten, um allgemeinverbindliche Reglemente, unabhängig davon, ob es sich um ein Reglement der Gemeindelegislative oder ein Reglement der Gemeindeexekutive handelt.
- Das Organisationsreglement
Die Verpflichtung, dass sich jeder Gemeinderat ein Organisationsreglement geben muss, ergibt sich aus Artikel 61 Abs. 4 GG. Da es sich um eine gesetzliche Verpflichtung handelt, wird ein Musterreglement vom Freiburger Gemeindeverband (FGV) und vom Amt für Gemeinden (GemA) zur Verfügung gestellt.
Was das Verfahren betrifft, so kann dieses Reglement vom Gemeinderat allein erlassen werden, und es bedarf keiner kantonalen Genehmigung. Je ein Exemplar des Reglements muss hingegen dem Oberamt und dem Amt für Gemeinden zugeschickt werden (Art. 61 Abs. 4 GG). Dieses Reglement muss ebenfalls wie die übrigen Gemeindereglemente auf der Website der Gemeinde publiziert werden.
- Die Ausführungsreglemente
Gewisse Gemeinden möchten, nach dem Beispiel der auf Kantonsebene gängigen Praxis, die Reglemente der Gemeindelegislative auf die wesentlichen Elemente beschränken und Einzelheiten und Punkte, die häufigen Änderungen unterliegen, in einem vom Gemeinderat erlassenen Ausführungsreglement verankern.
Es muss dabei beachtet werden, dass sich solche Ausführungsbestimmungen im Rahmen des Reglements bewegen müssen, das von der Legislative erlassen wurde. So wäre es nicht möglich, der legislative Befugnisse zu entziehen, indem man zum Beispiel das Kapitel betreffend Gebühren in ein Reglement des Gemeinderats übertragen würde. Hingegen ist es sehr wohl denkbar und in gewissen Fällen sogar sinnvoll, den aktuellen Tarif mittels einer Kompetenzdelegation, die im Reglement der Gemeindelegislative verankert ist, in einem Reglement des Gemeinderats festzusetzen. Dies setzt jedoch voraus, dass der Gegenstand der Abgabe, der Kreis der Abgabepflichtigen, die Berechnungskriterien sowie der Höchstbetrag der Abgabe im Reglement der Gemeindelegislative festgelegt werden (vgl. Art. 67 Abs. 3 GFHG).
Ausführungsreglemente sind in der Regel fakultativ.
Ist ein Ausführungsreglement vorgesehen, ist anzustreben, dass es auf den gleichen Zeitpunkt in Kraft tritt wie das Reglement der Gemeindelegislative, auf das es sich bezieht (Siehe Dropdown-Menü "Inkrafttreten"). Es ist daher sinnvoll, zwischen dem Datum, an dem die Legislative das Reglement erlassen soll, und dem geplanten Zeitpunkt des Inkrafttretens eine genügend lange Frist einzuplanen, damit dem Gemeinderat für die Ausarbeitung des Ausführungsreglements ausreichend Zeit zur Verfügung steht.
Gewisse Gemeinden fügen ihrem Dossier für die Vorprüfung oder die Schlussprüfung manchmal einen Entwurf des Ausführungsreglements bei. Da nur Reglemente der Gemeindelegislative der kantonalen Genehmigung unterliegen (Art. 148 GG), kann das Amt für Gemeinden (GemA) solche Entwürfe nicht einer Prüfung unterziehen.
Ausführungsreglemente des Gemeinderates müssen ebenfalls wie die übrigen Gemeindereglemente publiziert werden.
- Gemeindeanstalten mit Rechtspersönlichkeit
Gemeinden können Gemeindeanstalten mit Rechtspersönlichkeit gründen, indem sie ein entsprechendes Reglement verabschieden (Art. 5a Abs. 4 GG der durch Art. 47 des Trinkwassergesetzes vom 6. Oktober 2011 (ASF 2011_102) ins GG eingefügt wurde). Dieses Reglement wird von der Gemeindelegislative erlassen, denn es werden damit nicht nur neue kommunale Organe, sondern eine juristische Person des öffentlichen kommunalen Rechts geschaffen.
Artikel 5a Abs. 4 GG wurde durch Art. 1a und 1b des Ausführungsreglements zum Gemeindegesetz (ARGG, SGF 140.11) konkretisiert (Die genannten Änderungen erfolgten durch Art. 25 des Ausführungsreglements zum Trinkwassergesetz, das am 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist (ASF 2012_130)).
Im kantonalen Recht finden sich zu den öffentlichrechtlichen Gemeindeanstalten nicht viele Bestimmungen. Die Anstalten gründen im Wesentlichen auf der Organisationsautonomie, die den Kantonen und Gemeinden gemäss kantonaler und eidgenössischer Gesetzgebung zukommt und die sich namentlich aus Artikel 59 des schweizerischen Zivilgesetzbuches ergibt.
Das Reglement, das die Gemeindeanstalt gründet, muss mindestens den Zweck, die Aufgaben, die Organe und ihre Zuständigkeiten, die Rechtsstellung des Personals und der Güter, die Verwaltung und die Finanzierung der Anstalt festlegen (Art. 1a Abs. 1 ARGG). Was die Aufgabenübertragung anbelangt, müssen die Elemente nach Artikel 1 im Organisationsreglement der Anstalt enthalten sein (Art. 1a Abs. 3 ARGG).
Was die Aufsicht und den Finanzhaushalt betrifft, stellt das Gesetz über den Finanzhaushalt der Gemeinden (GFHG; SGF 140.6) die selbstständigen Gemeindeanstalten den übrigen gemeinderechtlichen Körperschaften gleich. Somit sind diese Anstalten denselben Aufsichtsbehörden und Finanzregeln unterstellt wie die Gemeinden, ausser es liegt eine gegenteilige Bestimmung vor (Art. 2 Abs. 2 GFHG, Art. 143 Abs. 1 GG).
Dieses Reglement muss von der Direktion, der sie seinem Zweck nach zugehört, genehmigt werden (Art. 1a Abs. 2 ARGG). Die Anwendungsfälle von Gemeindeanstalten mit Rechtspersönlichkeit sind nicht sehr zahlreich. Sie existieren namentlich im Bereich der Pflegeheime: So haben bisher einige wenige Gemeinden beschlossen, ihren Heimen für betagte Personen die Rechtspersönlichkeit zu verleihen und eine Anstalt zu gründen. Weitere Beispiele gibt es im Bereich der Energie- und Wasserversorgung.
Da Gemeindeanstalten nicht obligatorisch sind, gibt es in diesem Bereich keine Musterreglemente. Für die Verabschiedung und Genehmigung dieses Reglements gilt dasselbe Verfahren wie für die anderen Reglemente der Gemeindelegislative.
- Andere Einheiten
Sofern keine anderslautenden Bestimmungen in der übergeordneten Gesetzgebung bestehen, kann eine Gemeinde auf der Grundlage von Artikel 54 KV, konkretisiert durch Art. 5a Abs. 1‒3 GG und Art. 1 ARGG, auch andere Arten von Einheiten als die im vorstehenden Punkt genannten Gründen.
Diese Bestimmungen verlangen, dass für die Gründung einer Einheit und die Übertragung öffentlicher Gemeindeaufgaben an diese ein Gemeindereglement erforderlich ist, in dem alle wesentlichen Elemente der Aufgabe, der Übertragung und insbesondere der Vertretung der Gemeinde in der Einheit festgelegt sind.
Dieses Reglement muss von der Direktion, der sie seinem Zweck nach zugehört, genehmigt werden. Auf der Grundlage dieses Reglements kann das im Reglement bezeichnete Gemeindeorgan anschliessend die Statuten der Einheit verabschieden.
Darüber hinaus wird ein Auftragsschreiben des Gemeinderats an seine Vertreterinnen und Vertreter empfohlen. Vgl. sinngemäss Artikel 8 der Richtlinie über die Vertretung des Staates in Unternehmen (Public Corporate Governance) (SGF 122.0.16).
In gewissen Bereichen verpflichtet das kantonale Recht die Gemeinden dazu, ein Reglement zu erlassen. Es handelt sich dann um obligatorische Reglemente.
In anderen Bereichen müssen die Gemeinden nicht zwingend gesetzgeberisch tätig werden; aber dann gilt kantonales Recht. Sie können vom kantonalen Recht nur dann abweichen, wenn sie über eine gesetzliche Grundlage auf kommunaler Ebene verfügen, das heisst, wenn sie ihr eigenes Reglement erlassen. Solche Reglemente kann man als bedingt obligatorisch bezeichnen. Ein Beispiel: Eine Gemeinde, die kein Reglement über die Öffnungszeiten der Geschäfte erlässt, ist an die Öffnungszeiten der kantonalen Gesetzgebung gebunden, die zum Beispiel für gewisse Verkaufsgeschäfte wie Bäckereien oder kleine Lebensmittelläden keinen Sonntagsverkauf (an Sonn- und Feiertagen) vorsieht.
Ähnlich sieht es beim Personalstatut aus. Für das Personal von Gemeinden, die kein eigenes Personalreglement erlassen, gelten automatisch die Regelungen für das Staatspersonal, unter Vorbehalt der besonderen Bestimmungen in Kapitel III des GG (Art. 69ff. GG).
Als vergleichbaren Fall kann man ebenfalls das Finanzreglement betrachten. Es ist zwar von der Gesetzgebung über den Finanzhaushalt der Gemeinden den gemeinderechtlichen Körperschaften vorgeschrieben (Art. 67 Abs. 1 GFHG und Art. 33 GFHV). Die GFHV sieht aber eine subsidiäre Regelung vor für den Fall, dass eine Körperschaft sich kein Reglement gibt oder dass ein Reglement unvollständig ist (Art. 33 Abs. 2 GFHV). Die subsidiäre Regelung würde in einem solchen Fall gleichzeitig mit dem Beginn der Einführung von HRM2 durch die betreffende Körperschaft Anwendung finden.
Schliesslich gibt es Reglemente, die fakultativ sind und ganz in den Bereich der Gemeindeautonomie fallen, die aber trotzdem einem Bedürfnis in der Gemeinde entsprechen, wie dies zum Beispiel bei einem Reglement über die Unterstützung der örtlichen Vereine der Fall sein kann. Diese Reglemente hängen von den besonderen Umständen jeder Gemeinde ab. Siehe Dropdown-Menü "Die von der Gemeindelegislative und der Gemeindeexekutive erlassenen Reglemente" über das für die Annahme zuständige Gemeindeorgan und siehe Kapitel über "Verfahren" über das Verfahren der Annahme/Genehmigung eines von der Gemeindelegislative ausgearbeiteten Reglements durch die für den betreffenden Bereich zuständige Direktion.
Unabhängig davon, ob es sich um obligatorische oder fakultative Gemeindereglemente handelt, ist es wichtig zu wissen, dass Reglementsartikel, die aus didaktischen Gründen oder im Bemühen um eine bessere Lesbarkeit Bestimmungen des kantonalen Rechts übernehmen, angepasst werden müssen, wenn die entsprechenden kantonalen Erlasse geändert werden. Gemäss der Normenhierarchie geht das kantonale Recht dem kommunalen Recht zwar grundsätzlich vor, doch es muss dennoch darauf geachtet werden, dass es nicht zu Widersprüchen kommt. Solche Widersprüche können entstehen, wenn ein Gemeindereglement kantonales Recht wiedergibt, das in der Zwischenzeit geändert oder aufgehoben wurde, ohne dass das Gemeindereglement entsprechend angepasst wurde. Hier geht es um die Rechtssicherheit auf Gemeindeebene und um die gute Informierung der Rechtsnutzer.
Zur Illustration sei folgendes Beispiel genannt: Der im Bundesrecht ab 1. Januar 2021 vorgesehene 10-tägige Vaterschaftsurlaub muss ab diesem Datum gewährt werden, auch wenn das Gemeindereglement noch nicht angepasst worden wäre und weniger Urlaubstage vorsieht.
Die Genehmigungsbehörden stellen verschiedene Musterreglemente zur Verfügung. Es ist ratsam für die Gemeinden, diese bei der Ausarbeitung und eventuell auch bei der Änderung von Gemeindereglementen als Schema zu verwenden. Sieht das kantonale Recht für die Gemeinden – obligatorische oder fakultative – reglementarische Befugnisse vor, existiert für diesen Bereich in der Regel ein Musterreglement. Alle erhältlichen Musterreglemente können von der Website des Amts für Gemeinden (GemA) direkt oder mit externem Link heruntergeladen werden.
Es wird jedoch ausdrücklich empfohlen, nicht nur die Musterreglemente beizuziehen, sondern auch die betreffende kantonale Gesetzgebung. Diese wird in der Regel zu Beginn jedes Musterreglements unter «gestützt auf» aufgeführt. Es handelt sich dabei um die Spezialgesetzgebung.
Für das Schulreglement zum Beispiel das Schulgesetz (SGF 411.0.1) und dessen Ausführungsreglement (SGF 411.0.11) sowie die Verordnung über die verrechenbaren Höchstbeträge im Rahmen der obligatorischen Schule (SGF 411.0.16).
Auch die Gemeindegesetzgebung ist beizuziehen.
Namentlich die Gesetzgebung über die Gemeinden (insbesondere das GG und das ARGG) oder das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG).
Alle kantonalen Gesetzestexte sind übrigens auf der Website der Datenbank der freiburgischen Gesetzgebung (BDLF) abrufbar. Diese Datenbank ermöglicht es, alle kantonalen Gesetzestexte in der Systematischen Gesetzessammlung des Kantons Freiburg (SGF) aufzurufen, und zwar nicht nur die gültigen Versionen, sondern auch die chronologischen Dokumente der bisher eingetretenen Änderungen, wie sie in der Amtlichen Sammlung des Kantons Freiburg (ASF) erscheinen.
Verfahren
Den Gemeinden wird dringend empfohlen, die Reglemente der Gemeindelegislative oder die Änderungen dieser Reglemente der zuständigen Direktion zur Stellungnahme zu übermitteln, bevor sie der Gemeindeversammlung oder dem Generalrat zur Annahme unterbreitet werden. Auf diese Weise lässt sich fast immer vermeiden, dass gewisse Bestimmungen bei der endgültigen Prüfung nicht genehmigt werden oder dass das Reglement erneut der Gemeindeversammlung oder dem Generalrat vorgelegt werden muss.
Die Gemeinden müssen eine Frist von mindestens sechs Wochen zwischen der Einreichung des Dossiers und der Stellungnahme der betreffenden Direktion (oder des betreffenden Amts) vorsehen, damit diese weitere Gutachten einholen kann, die für ihre Stellungnahme erforderlich sind.
Bei der Planung eines Reglementsprojekts müssen nebst der Vorprüfung durch die kantonalen Stellen die folgenden Aspekte berücksichtigt werden:
- Reglemente, die Gebühren enthalten und einen der Preisüberwachung unterstellten Monopolbereich betreffen, müssen vorgängig der Preisüberwachung (Pü) vorgelegt werden, wenn eine oder mehrere Gebühren geändert werden sollen. Wurde das geltende Reglement vor seiner Annahme nicht der Pü vorgelegt, dann ist die Stellungnahme der Pü in jedem Fall einzuholen.
→ Siehe Dropdown-Menü "Zusammenhängende Dokumente" - "Pflicht, die Preisüberwachung zu konsultieren"
- Gemeindereglemente, die Gebühren, Steuern oder Ausgaben wie Subventionen zum Gegenstand haben, müssen der Finanzkommission vorgelegt werden (Art. 72 Abs. 1 Bst. d, f und g GFHG). Die Finanzkommission gibt ihre Stellungnahme zuhanden des Legislativorgans ab, bevor dieses über das Reglement abstimmt (Art. 72 Abs. 2 GFHG).
→ Siehe Dropdown-Menü "Zusammenhängende Dokumente" - "Beispiel für eine Teilrevision eines Reglements"
Das vollständige Dossier für die Vorprüfung muss folgende Unterlagen umfassen:
- den Antrag der Gemeinde mit dem Datum, an dem die Generalversammlung oder der Generalrat tagen soll;
- den Reglementsentwurf*.
* Es wird darauf hingewiesen, dass die Gemeinden in jedem Fall den vollständigen Reglementstext einreichen sollen. Die vormalige Praxis der Anhänge ist nicht mehr zulässig.
Gemäss Artikel 148 Abs. 3 GG kann ein Gemeindereglement erst nach seiner Genehmigung durch die Direktion, der es seinem Gegenstand nach zugehört, in Kraft treten. Die Genehmigung hat konstitutiven Charakter (= Gültigkeitserfordernis). Die Reglemente können also keine Wirkung entfalten, solange die Genehmigung nicht vorliegt.
Das vollständige Dossier für die Genehmigung muss folgende Unterlagen umfassen:
- den Antrag der Gemeinde.
- 1 Originalexemplar des Reglements, das von der Gemeindepräsidentin oder vom Gemeindeammann (bzw. der Generalratspräsidentin oder dem Generalratspräsidenten) und von der Gemeindeschreiberin oder dem Gemeindeschreiber unterzeichnet und mit dem Gemeindestempel versehen ist.
- für Reglemente mit Gebühren in einem der Preisüberwachung unterstellten Monopolbereiche: den Nachweis durch das Protokoll, dass das Legislativorgan über die Stellungnahme des Preisüberwachers informiert wurde. Sofern den Empfehlungen des Preisüberwachers nicht gefolgt wird, muss ersichtlich sein, dass der Gemeinderat zuhanden des Legislativorgans eine hinreichende Begründung abgegeben hat.
- bei Reglementen, die Ausgaben, Gebühren oder Steuern enthalten: den Nachweis durch das Protokoll, dass das kommunale Legislativorgan über die Stellungnahme der Finanzkommission in Kenntnis gesetzt wurde.
- Das unterzeichnete Protokoll der Sitzung der Gemeindeversammlung bzw. des Generalrats oder zumindest den vollständigen Auszug der Beratungen zu diesem Punkt der Traktandenliste.
- für den Generalrat: das Erscheinungsdatum und die Nummer des Amtsblatts (ABI), in dem der Beschluss über die Verabschiedung des Reglements zwecks Ausübung des Referendumsrechts publiziert wurde, sowie den Vermerk, dass das Referendum nicht verlangt wurde (andernfalls Datum und positives Ergebnis der Volksabstimmung). NB: Die dem Referendum unterstellten Erlasse müssen auf der Internetseite der Gemeinde veröffentlicht werden (Art. 42b Abs. 2 Bst. g ARGG).
- die Angabe, dass keine Beschwerde gegen den Beschluss des Legislativorgans eingereicht wurde (Art. 154 GG).
Für die Reglemente der Gemeindelegislative sind folgende drei Punkte von Bedeutung:
- Gemeinden mit einem Generalrat (Referendumfrist: 30 Tage) oder Gemeindeverbände (Referendumfrist: 60 Tage), müssen sich vergewissern, dass kein Referendum dagegen ergriffen wurde; und falls ein Referendum ergriffen wurde, dass das Reglement in der Volksabstimmung bestätigt wurde.
- Wird das Reglement durch Beschwerde angefochten (Art. 154 GG), sollte die Genehmigungsbehörde darüber informiert und der Ausgang des Beschwerdeverfahrens abgewartet werden. Das Reglement kann nur in Kraft treten, wenn die Beschwerde abgewiesen und damit die Entscheidung des Gesetzgebers bestätigt wurde;
- das Reglement bedarf der Genehmigung der kantonalen Behörde; diese Genehmigung hat konstitutiven Charakter, das heisst, sie ist für das Inkrafttreten des Reglements unabdingbar (Art. 148 Abs. 3 GG).
Sind diese drei Bedingungen erfüllt, gelten folgende Möglichkeiten für den Zeitpunkt des Inkrafttretens:
- Das Datum wird von der Gemeindeexekutive festgesetzt, falls das Reglement ihr diese Befugnis erteilt;
- Es entspricht dem Datum der Genehmigung des Reglements durch die kantonale Behörde, falls das Reglement dieses Datum vorsieht;
- Es entspricht einem präzisen Datum, zum Beispiel dem 1. Januar, nach der Verabschiedung des Reglements durch die Legislative, oder einem anderen Datum, falls das Reglement dieses Datum vorsieht. Bei der Wahl des Datums ist jedoch Vorsicht geboten, da es zum Zeitpunkt der Verabschiedung eines Reglements immer unbekannte Elemente gibt (Wird eine Beschwerde eingereicht werden? Wird das Referendum verlangt werden? Wie lange wird das Genehmigungsverfahren dauern? usw.). Der geplante Zeitpunkt des Inkrafttretens sollte genügend «Spielraum» zulassen.
Es gilt der Grundsatz, dass ein Reglement nicht rückwirkend in Kraft treten kann. Daraus folgt, dass kein Reglement vor seiner Verabschiedung durch die Gemeindelegislative in Kraft tritt. In Ausnahmefällen kann die Rückwirkung unter den folgenden kumulativen Bedingungen zugelassen werden ‒ diese sind restriktiv auszulegen, da es sich um eine Ausnahme vom Grundsatz handelt, d. h. die Rückwirkung:
- muss ausdrücklich vorgesehen sein;
- muss angemessen zeitlich begrenzt sein;
- muss durch triftige Gründe gerechtfertigt sein (wirtschaftliche Gründe sind ausgeschlossen);
- darf keine stossenden Ungleichbehandlungen zur Folge haben; und
- darf erworbene Rechte nicht beeinträchtigen.
Jede Gemeinde hat mehrere Reglemente. Diese können nach verschiedenen Gesichtspunkten aufgelistet werden. Was die Musterreglemente betrifft, wurden diese mit einer Systematik-Nummer versehen. Die Gemeinden können diese Systematik übernehmen, wobei sie betreffend die Reglemente, für die es kein Musterreglement gibt, ergänzt werden muss. Eine systematische Gliederung ist ausserdem wichtig im Hinblick auf die Veröffentlichung der Reglemente, und sie erleichtert die vergleichenden Suchanfragen von einer Gemeinde zur anderen.
Laut Artikel 42b ARGG müssen die Gemeindereglemente auf der Website der Gemeinde veröffentlicht werden. Zu publizieren sind sämtliche Reglemente einer Gemeinde, das heisst, sowohl die Reglemente der Gemeindelegislative als auch jene der Gemeindeexekutive.
Wir empfehlen zu diesem Zweck eine systematische Auflistung der Gemeindereglemente.
Was die Gemeinden betrifft, die fusioniert haben, so müssen sie bei der Publikation der Reglemente nach den bisherigen Gemeinden unterscheiden, solange die Reglemente nicht vollständig vereinheitlicht sind, allenfalls mit einem Hinweis auf die einschlägigen Klauseln in der Fusionsvereinbarung.
Im Falle der Aufhebung eines Reglements der Gemeindelegislative, sind folgende Kapitel auch anwendbar : Vorprüfung, Schlussprüfung und Genehmigung, Inkrafttreten, systematsiche Klassierung, Publikation, Koordination des Verfahrens durch die zuständingen Direktionen, und Stellungnahme des Amts für Gemeinden (GemA). Das bedeutet insbesondere, dass der Entscheid der Gemeindelegislative zur Aufhebung eines ihrer Reglemente nur dann gültig ist, wenn er von der Direktion, die das Reglement genehmigt hatte, genehmigt wird (Grundsatz der Parallelität der Form), und zwar nach Stellungnahme des Amts für Gemeinden (GemA).
Aus Gründen der Transparenz wird empfohlen, dass die aufgehobenen Reglemente auf der Website der Gemeinde an der Stelle gespeichert werden, an der die Reglemente zu finden sind; mit dem Hinweis, dass dieses Reglement nicht mehr in Kraft ist.
Gemeinden, die fusionieren, verfügen über eine Frist von zwei Jahren seit Inkrafttreten der Fusion, um ihre Reglemente zu vereinheitlichen Art. 141 Abs. 1 GG). Für die Finanzreglemente ist die Besonderheit von Art. 141 Abs. 3 GG zu beachten.
Die Vereinheitlichung der Gemeindereglementierung nach einer Fusion beschränkt sich nicht auf eine «mechanische» Anpassung der Gemeindenamen, sondern muss den aktualisierten Bestand der geltenden Gesetzgebung und der Musterreglementierung berücksichtigen, die sich seit der Verabschiedung der bisherigen Gemeindereglemente geändert haben können. Zudem können die neuen faktischen Gegebenheiten (neues Gemeindegebiet usw.) mehr oder weniger weitreichende inhaltliche Anpassungen erfordern.
Die Entwürfe der vereinheitlichten Reglemente sind einer Vorprüfung zu unterziehen (vgl. Kap. 2.1) und zur Beschlussfassung und Genehmigung vorzulegen, wenn möglich innerhalb der Ordnungsfrist von zwei Jahren gemäss Artikel 141 GG.
Für die Zeit zwischen dem Inkrafttreten der Fusion und dem Inkrafttreten der vereinheitlichten Reglemente der fusionierten Gemeinde (höchstens zwei Jahre) verfügen die Gemeinden über zwei Möglichkeiten:
- Standardsystem
Wenn die Fusionsvereinbarung keine Bestimmungen über die Gemeindereglemente enthält oder wenn sie sich inhaltlich wesentlich an Art. 141 Abs. 1 GG anlehnt, so liegt ein Regime vor, das hier «Standardsystem» genannt wird.
Die Reglemente der bisherigen Gemeinden bleiben demnach weiterhin in Kraft und sind auf dem Gebiet der bisherigen Gemeinden anwendbar, bis sie von der neuen Gemeinde vereinheitlicht werden, was innerhalb einer Frist von zwei Jahren ab Inkrafttreten der Fusion erfolgen sollte (siehe obigen Absatz). Das Finanzreglement stellt eine Ausnahme von dieser Regel dar (Art. 141 Abs. 3 GG).
Diese Frist tangiert allfällige andere, von der Spezialgesetzgebung vorgesehene Fristen für die Anpassung der Gemeindereglementierung nicht. Beispiel: Art. 45 des Trinkwassergesetzes (TWG, SGF 821.32.1) statuiert für die Gemeindereglementierung eine achtjährige Anpassungsfrist ab Inkrafttreten des TWG (diese Frist lief somit am 30. Juni 2020 aus).
- Spezialsystem
Die Gemeinden können vom Standardsystem abweichen, indem sie in der Fusionsvereinbarung spezielle Bestimmungen betreffend die Gemeindereglemente vorsehen (Art. 141 Abs. 4 GG). Sobald sich in der Übergangszeit eine Frage zu einem Reglement einer fusionierten Gemeinde stellt, ist es deshalb unerlässlich, die Fusionsvereinbarung zu konsultieren. Die von den Gemeinden gewählten Lösungen können von einer Fusion zur anderen variieren, z. B.:
- Die Fusionsvereinbarung kann vorsehen, dass bei Fehlen eines Reglements in einer der fusionierten Gemeinden das jüngste Reglement, das in diesem Bereich von einer an der Fusion beteiligten Gemeinden erlassen wurde, auf die Gemeinde(n) anwendbar ist, die kein diesbezügliches Reglement hatte(n).
- Die Fusionsvereinbarung kann vorsehen, dass die Reglemente einer bestimmten Gemeinde ab Inkrafttreten der Fusion auf dem Gebiet der übrigen Gemeinden, die mit dieser Gemeinde eine neue Gemeinde bilden, anwendbar sind. Für diese Bestimmung der Fusionsvereinbarung müssten dann die Modalitäten für die Überprüfung und Genehmigung festgelegt werden.
Die Pflichten, die den politischen Behörden der Gemeinden laut Artikel 14 des Bundesgesetzes über die Preisüberwachung (PüG, SR 942. 20) obliegen, müssen auch in einem Fusionskontext wahrgenommen werden. Die Preisüberwachung muss somit vorgängig konsultiert werden zu dem Beschluss, der eine Änderung oder eine Einführung der Gebühren bewirkt (je nach Situation eine Bestimmung in der Fusionsvereinbarung oder die Aufhebung eines Gemeindereglements. Vgl. Entscheid des Kantonsgerichts vom 15. September 2020, Ref. 604 2019 115; dieser Entscheid betraf die Aufhebung eines Gemeindereglements, die beschlossen wurde, nachdem über die Fusion abgestimmt worden war, und die eine Gebührenerhöhung bewirkte).
Diese Sonderbestimmungen haben also zum Zweck, einerseits gewisse Lücken zu schliessen und andererseits die inhaltliche Reglementsvereinheitlichung bereits ab dem Inkrafttreten der Fusion zu bewirken.
Ausnahme: Die Übergangsbestimmungen gelten jedoch nicht bei Finanzreglementen, für die eine eigene zwingende Bestimmung gilt (Art. 141 Abs. 3 GG).
Die zwei Arten von Revisionen
Die Revision eines Reglements kann zwei Formen aufweisen:
- die Totalrevision
- oder die Teilrevision.
Die Bezeichnung in der Traktandenliste muss präzisieren, ob der ganze Reglementstext zur Diskussion steht (Totalrevision) oder nur einzelne Artikel (Teilrevision). Ausserdem muss die Botschaft des Gemeinderates zur Revisionsvorlage darlegen, worin die vorgeschlagenen Änderungen bestehen und welches deren Auswirkungen auf die Bürger/innen und Benutzer/innen sind.
Die Verfahren der Totalrevision eines Reglements und der Ausarbeitung eines gänzlich neuen Reglements, das heisst eines Reglements in einem Bereich, in dem die Gemeinde über kein Reglement verfügte, sind identisch.
Die Form der Totalrevision wird üblicherweise gewählt, wenn eine grosse Anzahl Änderungen ansteht oder wenn das Reglement wegen vorgängig erfolgten Teilrevisionen nicht mehr übersichtlich ist. Bei einer Totalrevision ist ein Artikel vorzusehen, mit dem das vorangegangene Reglement aufgehoben wird. Das gesamte Reglement wird zur Diskussion gestellt und darüber abgestimmt.
In beiden Fällen (neues Reglement oder Totalrevision) entspricht das Datum des Reglements dem Datum der Sitzung, an der die Gemeindeversammlung oder der Generalrat das Reglement erlassen hat. Falls sich die Verabschiedung über mehrere Sitzungen erstreckt, ist das Datum der Schlussabstimmung anzugeben.
Die Teilrevision wird üblicherweise gewählt, wenn ein bestehendes Reglement nur geringfügig geändert wird. Die Legislative fasst nur zu den vorgeschlagenen Änderungen einen Beschluss, nicht über das ganze Reglement.
Das ursprüngliche Datum des Reglements wird beibehalten: Es handelt sich um das Datum, an dem das Reglement beschlossen wurde. Zusätzlich wird aber das Datum vermerkt, an dem die Legislative die neuen oder geänderten Bestimmungen verabschiedet hat (mit dem Zusatz «Teilrevision» oder der Angabe der mit der Revision geänderten Bestimmungen), damit die Chronologie der Beschlüsse erkennbar wird.
Die neuen oder geänderten Bestimmungen sind dabei mit einer Fussnote zu versehen, in der darauf hingewiesen wird, dass es sich um die Fassung handelt, die durch die Gemeindeversammlung / den Generalrat am [Datum] erlassen wurde.
→ Siehe Dropdown-Menü "Zusammenhängende Dokumente" - "Beispiel für eine Teilrevision eines Reglements"
Strafsanktionen in Gemeindereglementen
Artikel 84 Abs. 2 GG sieht vor, dass die Reglemente der Gemeindelegislative als Strafe eine Geldbusse von 20 bis 1000 Franken vorsehen können. Diese Möglichkeit ist zwar fakultativ, aber es ist wichtig zu betonen, dass in einem konkreten Fall eine Geldbusse nur dann verhängt werden kann, wenn das entsprechende Reglement dies explizit vorsieht.
Ausserdem wird wegen des Grundsatzes «keine Strafe ohne präzise gesetzliche Grundlage» dringend empfohlen, die strafbaren Tatbestände im Gemeindereglement zu nennen, indem auf die entsprechenden Reglementsartikel verwiesen wird, und nicht nur generell die Verstösse gegen das Reglement als strafbar zu erklären. Die Musterreglemente enthalten Bestimmungen mit Verweisen auf diejenigen Artikel, deren Übertretung mit Busse geahndet wird.
Für das Verfahren enthält Artikel 86 GG die wesentlichen Elemente, namentlich die besondere Form, in denen die strafrechtlichen Bussen verhängt werden (Strafbefehl) und die Rechtsmittel dagegen (Einsprache mit einer Frist von 10 Tagen).
Ein Muster-Strafbefehl wird von den Oberämtern zur Verfügung gestellt. Es ist zu beachten, dass die 10-tägige Einsprachefrist gegen Strafbefehle, die auf der Schweizerischen Strafprozessordnung beruht und von der üblichen 30-tägigen Beschwerdefrist gegen Verfügungen abweicht, von den Gemeinden nicht geändert werden kann.
Es gibt keine Ordnungsbusse im Gemeinderecht (Art. 85a GG). Allerdings können die Gemeinden, die dies wünschen, nach Übertragung der Zuständigkeit durch den Staatsrat (Kompetenzdelegation), kantonsrechtliche oder bundesrechtliche Ordnungsbussen erheben, gemäss dem am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Gesetz über kantons- und bundesrechtliche Ordnungsbussen (KOBG), insbesondere Artikel 5 Abs. 1 Bst. c KOBG.
Im Gegensatz zu den strafrechtlichen Bussen werden die Ordnungsbussen in einem vereinfachten Verfahren festgesetzt, d. h. ohne Berücksichtigung des Vorlebens und der persönlichen Verhältnisse der beschuldigten Person, und gelten nur für geringfügige Verstösse.
Diese Kompetenzdelegation an die Gemeinden ist möglich bei Verstössen gegen folgende Gesetzgebungen (Art. 11 KOBG; Art. 5 f. der Verordnung über kantons- und bundesrechtliche Ordnungsbussen [KOBV]):
- Ordnungsbussen nach kantonalem Recht: Abfallbewirtschaftung; Hundehaltung; Wald und Schutz vor Naturereignissen; andere, wenn besondere Umstände dies erfordern, um die öffentliche Ordnung und Sicherheit sowie die Sauberkeit zu gewährleisten. Die Widerhandlungen und die Beträge sind in Anhang 1 der KOBV erschöpfend aufgelistet.
- Ordnungsbussen nach Bundesrecht: Strassenverkehr; unlauterer Wettbewerb; Umweltschutz; Passivrauchen; Wald und Schutz vor Naturereignissen; Binnenschifffahrt. Die Widerhandlungen und die Beträge sind in den Anhängen 1 und 2 der Ordnungsbussenverordnung des Bundes (OBV; SR 314.11) erschöpfend aufgelistet.
Gemeinden, die Ordnungsbussen verhängen wollen, müssen die entsprechenden Bestimmungen in den Reglementen der Gemeindelegislative vorsehen. Die Reglemente müssen insbesondere den Gemeinderat ermächtigen, Ordnungsbussen zu erheben, und die für die Verhängung der Ordnungsbussen zuständigen Organe bezeichnen (Art. 12 Abs. 1 Bst. a KOBG). Ausserdem müssen die Gemeinden vorgängig vom Staatsrat die Kompetenz zur Erhebung von Ordnungsbussen erteilt bekommen haben. Für weitergehende Auskünfte zu diesem Thema wird auf die zuständige Fachbehörde des jeweiligen Reglements verwiesen.
Der Ertrag der Ordnungsbussen, die von den Gemeinden eingezogen werden, verbleibt den Gemeinden (Art. 22 KOBG).
Koordination des Verfahrens durch die zuständigen Direktionen
Die Gemeinden unterbreiten der Direktion, die für die Genehmigung des Reglements zuständig ist, ihren Antrag auf Vorprüfung und Genehmigung. Die Direktion leitet das Dossier anschliessend den verschiedenen kantonalen Ämtern zur Stellungnahme weiter.
Stellt eine Gemeinde ein Dossier direkt dem Amt für Gemeinden (GemA) oder einem kantonalen Amt zu, so wird es automatisch an die zuständige Direktion weitergeleitet.
Die Stellungnahme des Amts für Gemeinden (GemA)
Das Amt für Gemeinden (GemA), gemäss Artikel 148 Abs. 2 GG:
- gibt zu allen Reglementen der Gemeindelegislative seine Stellungnahme ab;
- beurteilt die Reglementstexte unter dem Gesichtspunkt, dass sie dem Gesetz über die Gemeinden entsprechen;
- berücksichtigt gegebenenfalls auch die zwingenden Bestimmungen der Gesetzgebung über den Finanzhaushalt der Gemeinden.
Da die verschiedenen Bereiche oft ineinander übergreifen und nur Reglemente genehmigt werden können, die gesetzeskonform sind und keine offensichtlichen Widersprüche enthalten, lässt das Amt für Gemeinden (GemA) der Direktion, von der es um Stellungnahme ersucht wird, manchmal auch Bemerkungen zu Aspekten zukommen, die nur indirekt seinen Zuständigkeitsbereich betreffen.
Im Allgemeinen ermöglicht die Vorprüfung detailliertere Bemerkungen, die manchmal auch einfache Ratschläge und/oder Ausführungen zur Zweckmässigkeit einer Bestimmung enthalten können, während sich die Schlussprüfung in der Regel auf die Frage der Vereinbarkeit mit der Gesetzgebung über die Gemeinden (GG und GFHG) beschränkt – sowohl hinsichtlich des Verfahrens der Verabschiedung des Reglements durch die kommunalen Organe als auch hinsichtlich der materiellen Übereinstimmung des Erlasses mit dieser Gesetzgebung.
Entgegen dem Wortlaut von Artikel 148 Abs. 2 GG beschränkt sich die Genehmigung nicht auf die Stellungnahme des Amts für Gemeinden (GemA). Vielmehr benötigt die für die Bewilligung des jeweiligen Reglements zuständige Direktion zusätzlich die Stellungnahme der betreffenden kantonalen Fachstellen oder Behörden.
Die von den öffentlichrechtlichen Gemeindeanstalten oder den Gemeindeverbänden erlassenen Reglemente
Eine Gemeindeanstalt kann ihre eigenen Reglemente erlassen, wenn sie über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt.
Die Gemeindeverbände haben die Befugnis, Reglemente zu erlassen:
- Die Funktion der Legislative wird von der Delegiertenversammlung wahrgenommen,
- die Funktion der Exekutive vom Vorstand.
Reglemente der Delegiertenversammlung unterstehen dem fakultativen Referendum (Art. 123d Abs. 1 Bst. c GG). Die Referendumsfrist dafür beträgt nicht 30 Tage wie auf Ebene der Gemeinden, sondern 60 Tage seit der Veröffentlichung des dem Referendum unterstellten Beschlusses im Amtsblatt (ABI) (Art. 123d Abs. 2 GG). Die dem Referendum unterliegenden Geschäfte sind im Internet (Website des Gemeindeverbandes und der Mitgliedsgemeinden) zu publizieren (Art. 42b Abs. 2 Bst. g ARGG).
Für diese Einheiten (Anstalten mit Rechtspersönlichkeit und Gemeindeverbände) gelten die für Gemeindereglemente geltenden Regeln und Verfahren sinngemäss.
Die Statuten der Gemeindeverbände
Musterstatuten
Für die Gemeindeverbände gibt es Musterstatuten, die von der Website des Amts für Gemeinden (GemA) heruntergeladen werden können.
Schaffung eines neuen Gemeindeverbands
Die Entstehung eines Gemeindeverbands bedarf der Genehmigung durch den Staatsrat (Art. 109bis Abs. 2 GG).
Eine Besonderheit bei der Entstehung von neuen Gemeindeverbänden ist die Tatsache, dass es noch keine Organe gibt, die den Text der Statuten, die es den Gemeinden zu unterbreiten gilt, beschliessen (bei einem bestehenden Verband ist es die Delegiertenversammlung, die den Text der geänderten Statuten verabschiedet, wobei es bei wichtigen Änderungen anschliessend den Verbandsgemeinden obliegt, den Text zu genehmigen). In der Regel berufen die Gemeinden eine Arbeitsgruppe ein, die den Text vorbereitet und um die Zustimmung der Gemeinden ersucht sowie die Vorprüfung durch den Kanton in die Wege leitet.
Der Beschluss des Staatsrats über die Genehmigung der Statuten, der im Amtsblatt (ABl) veröffentlicht wird, verleiht dem Gemeindeverband die Rechtspersönlichkeit (Art. 109bis Abs. 2 GG). Die Musterstatuten sehen schliesslich eine Bestimmung vor, die das mit der Einberufung der ersten Delegiertenversammlung beauftragte Organ bezeichnet.
Abgesehen von diesen Besonderheiten erfolgt die Schaffung eines Gemeindeverbands, was die Prüfung der Statuten durch die kantonalen Organe betrifft, nach dem gleichen Verfahren wie eine Änderung der Statuten eines bestehenden Verbands (siehe im Folgenden).
Änderung der Statuten eines bestehenden Verbands
Die Gemeindeverbände müssen ihren Antrag auf Vorprüfung und Genehmigung dem Amt für Gemeinden (GemA) unterbreiten. Dieses leitet das Dossier anschliessend den verschiedenen kantonalen Ämtern zur Stellungnahme weiter.
Es wird den Gemeindeverbänden sehr empfohlen, die Statuten oder die Änderungen der Statuten dem Amt für Gemeinden (GemA) zur Stellungnahme zu schicken, bevor sie der Delegiertenversammlung unterbreitet werden. Auf diese Weise kann vermieden werden, dass bei der endgültigen Prüfung gewisse Bestimmungen nicht genehmigt werden oder dass die Statuten erneut der Delegiertenversammlung vorgelegt werden müssen.
Das vollständige Dossier für die Vorprüfung muss folgende Unterlagen umfassen:
- den Antrag des Gemeindeverbands mit dem Datum, an dem die Delegiertenversammlung tagen soll;
- den Statutenentwurf*
* Es wird darauf hingewiesen, dass der vollständige Statutentext einzureichen ist.
Für die Form der Revision (Total- oder Teilrevision) wird auf Kapitel "Die zwei Arten von revisionen" verwiesen.
Die Gemeindeverbände müssen genügend Zeit, mindestens sechs Wochen, zwischen der Einreichung des Dossiers und der Stellungnahme einberechnen, damit das Amt für Gemeinden alle Gutachten einholen kann, die für seine Stellungnahme erforderlich sind.
Laut Artikel 113 Abs. 2 GG kann eine Änderung der Statuten eines Gemeindeverbands, ob wesentlich oder nicht, erst nach der Genehmigung durch die Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft (ILFD) in Kraft treten. Die Genehmigung hat konstitutiven Charakter. Die Statuten können also nicht angewendet werden, solange die Genehmigung nicht vorliegt.
Das vollständige Dossier für die Genehmigung muss folgende Unterlagen umfassen:
- den Antrag des Verbands;
- ein Originalexemplar der Statuten, unterzeichnet von der Präsidentin oder dem Präsidenten der Delegiertenversammlung und der Sekretärin oder dem Sekretär, sowie – bei wesentlichen Änderungen – von den Verbandsgemeinden;
- das unterzeichnete Protokoll der Sitzung der Delegiertenversammlung oder zumindest den vollständigen Auszug der Beratungen zu diesem Punkt der Traktandenliste;
- für wesentliche Änderungen (Art. 113 GG): die unterzeichneten Protokolle der Gemeindeversammlungen und/ oder der Generalräte;
- die Angabe, dass gegen den Beschluss der Delegiertenversammlung und, gegebenenfalls, gegen die Beschlüsse der Gemeinden keine Beschwerden eingereicht wurden (Art. 154 in Verbindung mit Art. 131 GG).
Es ist zu beachten, dass gemäss Artikel 42b Abs. 2 42Bst. e ARGG die Statuten, ebenso wie alle anderen in Artikel 42b ARGG aufgeführten Dokumente, auf der Website der Gemeindeverbände zu veröffentlichen sind.
Die Publikation kann auf zwei Arten erfolgen:
- Hat der Verband eine eigene Internetseite, publiziert er die Dokumente auf der Seite, wobei die Mitgliedgemeinden lediglich darauf verweisen können.
- Hat der Verband keinen eigenen Internetauftritt, müssen die Mitgliedgemeinden die entsprechenden Publikationen auf ihren Websites vornehmen.
Bei einem Gemeindezusammenschluss übernimmt die neue Gemeinde automatisch alle Verpflichtungen der ehemaligen Gemeinde, die bis zum Tag des Zusammenschlusses nicht gekündigt wurden (Art. 140 GG).
Wenn die sich zusammenschliessenden Gemeinden also nicht bereits demselben Verband angehören, müssen sie während des Fusionsverfahrens entscheiden, von welchem der Verbände die betreffende Aufgabe ab dem Gemeindezusammenschluss wahrgenommen werden soll. Der Beschluss über den Beitritt zu einem neuen Verband oder der Beschluss über den Austritt aus einem Verband obliegt der Gemeindelegislative (Art. 10a Abs. 1 Bst. f GG). Beim Beschluss müssen die in den Statuten des betreffenden Verbands vorgesehenen Kündigungsfristen oder gegebenenfalls die möglichen Folgen einer vorzeitigen Kündigung berücksichtigt werden.
Was den Verband (oder die Verbände) betrifft, dem (denen) die neue Gemeinde nach dem Zusammenschluss angehören wird, müssen dessen (deren) Statuten:
- entweder mit Vermerken versehen werden:
Dies ist der Fall, wenn keine wesentlichen Änderungen erforderlich sind. Ein Vermerk ist eine einfache Information in Form einer Fussnote, d. h. ohne Spielraum für den Verband und somit ohne Änderung am Inhalt der Statuten. Diese Vermerke können vom Sekretariat des Verbands hinzugefügt werden (z. B. Fussnote an den Stellen, wo in den Statuten die Gemeinde A mit der Bemerkung «Aufnahme der Gemeinde B infolge des Zusammenschlusses der Gemeinde A-B am [Datum]» aufgeführt ist). Eine Kopie der so mit Vermerken versehenen Statuten muss auf der Website des Verbands gestellt und den Mitgliedgemeinden, dem Amt für Gemeinden (GemA) und des vom Gegenstand des Verbands betroffenen staatlichen Amts übermittelt werden.
- oder geändert werden:
Dies ist der Fall, wenn Änderungen am Inhalt der Statuten erforderlich sind, um der neuen Situation ab dem Gemeindezusammenschluss Rechnung zu tragen, z. B. bei einer Änderung der Vertretung der Gemeinden in den Organen oder im Verteilschlüssel. Es gilt das Verfahren von Artikel 113 GG, d. h. die Änderung erfordert einen Beschluss der Delegiertenversammlung und anschliessend der Genehmigung durch die Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft (ILFD) nach Stellungnahme der für den Bereich zuständigen staatlichen Ämter.
Exkurs: Gemeindeübereinkünfte
Ähnliche Verfahren wie bei den Reglementen und Statuten kommen in einem weiteren Bereich des kommunalen Rechts zur Anwendung: im Bereich der Gemeindeübereinkünfte (Art. 108 GG).
In gewissen Bereichen ist das Abschliessen einer Gemeindeübereinkunft obligatorisch, wenn Gemeinden zusammenarbeiten und die Schaffung eines Gemeindeverbands nicht notwendig ist oder von den Gemeinden nicht gewünscht wird. Mustervereinbarungen bestehen für folgende Bereiche:
- Bevölkerungsschutz,
- Bestattungswesen
- und ausserschulische Betreuung.
Der Abschluss einer Gemeindeübereinkunft fällt in die Zuständigkeit des Gemeinderats. Sieht die Übereinkunft Bestimmungen vor, die die Befugnisse der Legislative betreffen, so sollte man sich vergewissern, dass die Legislative ihre Zustimmung zum Abschluss der betreffenden Übereinkunft gegeben hat oder dass die Finanzkompetenzen des Gemeinderates ausreichend sind, um die Verpflichtungen der Übereinkunft über deren ganze Dauer abzudecken (Finanzkompetenzen gemäss dem Finanzreglement der Gemeinde).
Was die Beziehungen zu den kantonalen Stellen betrifft, so kann sinngemäss auf Dropdown-Menü "Die von der Gemeindeexekutive erlassenen Reglemente" verwiesen werden. Es besteht somit die Möglichkeit einer Vorprüfung; den zuständigen kantonalen Ämtern ist zudem ein Exemplar der unterzeichneten Übereinkunft zu schicken (Art. 108 Abs. 3 GG).
Es ist zu beachten, dass laut Artikel 42b Abs. 2 Bst. e ARGG die Gemeindeübereinkünfte auf den Websiten der Gemeinden zu veröffentlichen sind.
Grenzüberschreitende Zusammenarbeit
Artikel 132 GG sieht vor, dass der Staatsrat die interkommunale Zusammenarbeit mit Gemeinden anderer Kantone fördert (Abs. 1). Er vereinbart die anwendbaren Regeln mit den betreffenden Kantonen und genehmigt die Abkommen über die Zusammenarbeit (Abs. 2).
Für jeden Fall grenzüberschreitender Zusammenarbeit muss also das anwendbare Recht bestimmt werden. Es wird dabei entweder eine ganze Rechtsordnung als anwendbar bezeichnet (ein Gemeindeverband ist beispielsweise der waadtländischen oder der bernischen Rechtsordnung unterstellt), oder es werden «Kollisionsregeln» aufgestellt, die bestimmen, welche Rechtsordnung bei welcher Frage zur Anwendung kommt.
Das anwendbare Recht wird in der Regel in einer Vereinbarung, die die Regierungen der betreffenden Kantone abschliessen, festgelegt. Manchmal kommt es auch vor, dass diese Frage im Vertrag über die Zusammenarbeit selbst (z. B. in den Bestimmungen der Gemeindeübereinkunft) geregelt wird, was jedoch natürlich die Zustimmung beider Kantone voraussetzt; in solchen Fällen kann es manchmal genügen, dass die Kantone die Übereinkunft genehmigen, ohne dabei noch einen Ad-hoc-Vertrag über die interkantonale Zusammenarbeit abzuschliessen, der das anwendbare Recht festlegt.
Bei einer Zusammenarbeit mit Gemeinden anderer Kantone muss immer die Frage geklärt werden, welcher Kanton die Federführung übernimmt, das heisst, wer das Verfahren koordiniert. Die Regel, die sich in der Praxis durchgesetzt hat, ist die Regel des «Überwiegens»:
- Das Projekt wird vom Kanton geleitet, auf dessen Gebiet sich die grössere Anzahl Gemeinden und/oder der Standort der Anlage, die Gegenstand der Zusammenarbeit sind, befindet.
Ein Beispiel: Wenn ein Gemeindeverband gleich viele Freiburger wie Waadtländer Gemeinden umfasst und auch deren Einwohnerzahl ungefähr gleich gross ist, sich jedoch die Hauptanlage, zum Beispiel eine Abwasserreinigungsanlage, auf freiburgischem Gebiet befindet, so ist der Kanton Freiburg federführend.
Ist Freiburg der federführende Kanton, übernimmt das Amt für Gemeinden (GemA) die Koordination des Verfahrens mit dem oder den betreffenden Kantonen. In der Regel nimmt es mit dem Amt Kontakt auf, das für das Gemeindewesen des anderen Kantons zuständig ist und die Koordination der erforderlichen Schritte innerhalb seines Kantons auf der Ebene der kantonalen wie auch der kommunalen Behörden sicherstellt.
Überdies werden die Abkommen über die Zusammenarbeit gemäss Artikel 132 Abs. 2 GG vom Staatsrat genehmigt. Dies bedeutet, dass die Statuten eines Verbands oder der Text einer Vereinbarung, die Gemeinden mehrerer Kantone betreffen, dem Staatsrat über das Amt der Gemeinden (GemA) zur Genehmigung unterbreitet werden müssen.
Definitionen
Laut Definition der Statistik ist eine Vollzeitstelle eine Stelle mit einem Beschäftigungsgrad von 90-100 % der Normalarbeitszeit der Unternehmung. Man kann daher annehmen, dass ein Gemeinderat, der zwar kein Vollamt aufweist, aber dessen Vollzeitäquivalente insgesamt 90 % oder mehr betragen, ebenfalls über ein allgemeinverbindliches Reglement verfügen sollte.
