Message du Conseil d’État
Depuis plus de deux décennies, le canton de Fribourg accompagne activement les communes dans leurs réflexions et projets de fusion. Les plans de fusion 2013 ont marqué une étape importante dans cette dynamique, en offrant pour la première fois une vision structurée à l’échelle cantonale. Aujourd’hui, alors que les défis auxquels sont confrontées les communes se complexifient – raréfaction des ressources humaines, exigences croissantes en matière de gestion publique, attentes toujours plus élevées des citoyennes et citoyens – il apparaît nécessaire de renouveler et de renforcer cette approche.
Ce guide s’inscrit dans cette volonté de soutien et de modernisation. L’objectif est clair : permettre aux communes de renforcer leur autonomie réelle, d’optimiser la gestion des prestations publiques, de se doter de capacités d’investissement accrues, de garantir la relève politique et de disposer des compétences nécessaires pour répondre aux enjeux d’aujourd’hui et de demain. Il s’agit aussi de leur permettre de jouer un rôle à part entière dans les dynamiques régionales, en dépassant les logiques fragmentées et en développant des synergies territoriales durables.
Ce guide n’impose aucun modèle unique. Il propose une méthode de travail et des outils concrets pour favoriser un dialogue constructif entre communes, pour identifier les complémentarités, les similitudes et les opportunités, et pour bâtir ensemble des projets de territoire porteurs de sens et d’avenir.
Il témoigne aussi d’un engagement politique clair : celui du Conseil d’Etat de soutenir les communes dans leur évolution, de garantir la qualité et la proximité des services publics, et de promouvoir une gouvernance moderne, transparente et solidaire.
Je remercie toutes celles et ceux qui, par leur engagement, contribuent à ce processus exigeant mais essentiel pour la vitalité démocratique et institutionnelle de notre canton.
Didier Castella, Conseiller d'Etat, Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF)
Introduction
Ce guide a pour vocation d’accompagner toutes les personnes impliquées dans l’évolution du paysage communal fribourgeois et intéressées par les enjeux liés à son organisation. Il propose donc des outils pour analyser les caractéristiques des communes, mettre en lumière leurs complémentarités et similitudes potentielles et ainsi identifier les synergies possibles, dans le but de construire des périmètres de fusion cohérents. Il n’impose aucun cadre rigide ni orientation prédéfinie, laissant toute la place à une démarche progressive et adaptée au contexte local.
Cette ressource a été conçue pour guider les acteurs et actrices concerné-e-s dans leurs réflexions, et non pour imposer une fusion à tout prix. L'objectif est de prévenir les situations où la fusion devient la seule option possible, souvent lorsqu'une commune rencontre des difficultés importantes et où les marges de manœuvre sont réduites. L'accompagnement proposé vise à éviter qu'une fusion soit perçue comme une solution imposée dans un contexte déjà très tendu, et à encourager une approche collaborative, réfléchie et sur le long terme.
Ce guide ne se limite pas à un simple cadre technique : il s’inscrit dans une vision plus large de la commune idéale, celle d’une entité capable de remplir efficacement ses missions tout en garantissant une gestion saine et durable. Si cet idéal est une boussole plutôt qu’un objectif rigide, la démarche vise à s’en approcher autant que possible. Tout au long de ce document, il apparaîtra clairement que l’enjeu central n’est pas uniquement la taille de la commune, mais surtout sa capacité à assumer ses responsabilités de manière autonome et efficace. Une gouvernance locale performante repose sur la capacité à organiser les compétences au bon niveau, en veillant à ce que chaque tâche soit assumée avec les ressources et l’expertise adéquates.
Cette ressource est l’aboutissement d’un travail mené sur une année par le Service des communes (SCom), qui a notamment publié des FAQ sur les fusions communales ainsi qu’un article détaillant les processus types de fusions (étapes clés, calendrier, convention type, etc.). Son objectif est d’aider à renforcer la gouvernance locale et de fournir des réponses aux enjeux territoriaux, tout en laissant aux acteurs et actrices concerné-e-s une pleine latitude dans leurs choix et décisions.
Conclusion
La mise en place de ce guide a été un processus itératif, construit progressivement grâce aux retours des préfet-e-s, du Conseiller d’Etat et des différentes parties prenantes. Loin d’être figé, il a évolué au fil des discussions, en intégrant les enjeux concrets du terrain et les défis identifiés lors des échanges.
Toutefois, malgré l’élaboration de ces outils, il est important de rappeler que le processus de fusion reste une démarche volontaire et profondément politique. Chaque projet doit tenir compte des spécificités locales et s’appuyer sur une adhésion collective, car une fusion ne se décrète pas, elle se construit. C’est aussi un processus complexe, où les données objectives et les indicateurs scientifiques ne suffisent pas toujours à anticiper les dynamiques humaines et politiques. Si les analyses permettent d’éclairer les décisions, elles ne remplacent pas le ressenti et les perceptions des acteurs et des actrices concerné-e-s.
L’objectif de ce guide est justement d’allier la rigueur des indicateurs statistiques à l’intuition du terrain – ce que l’on perçoit, ce que l’on ressent – afin d’offrir des arguments solides pensés sur le long terme pour envisager le regroupement de certaines communes. En combinant approche analytique et sensibilité locale, il vise à donner aux acteurs et des actrices concerné-e-s des éléments concrets pour mener une réflexion éclairée sur l’avenir de leur territoire. Le projet reste donc évolutif et ancré dans les réalités locales, évitant qu’il ne soit perçu comme imposé.
Enfin, face aux défis actuels – qu’ils soient démographiques, économiques ou institutionnels – il est généralement admis désormais que le statu quo n’est pas une option durable. Les évolutions en cours imposent aux communes de repenser leur organisation et d’explorer de nouvelles formes de coopération, dont la fusion. Ce guide se veut un accompagnement dans cette démarche, en fournissant des repères et en facilitant un dialogue constructif autour des enjeux de fusion et de gouvernance locale.
Bibliographie
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