Objectifs stratégiques, critères de mise en œuvre et indicateurs associés pour l'élaboration de plans de fusion de communes
Les fusions de communes visent à renforcer durablement l’autonomie, l’efficacité et l’attractivité des collectivités. Pour réussir, ces projets doivent s’appuyer sur des objectifs clairs, une connaissance fine du terrain et une approche cohérente, définie en concertation avec les autorités locales
Les fusions de communes dans le canton de Fribourg s'inscrivent dans une démarche de longue date visant à renforcer la capacité administrative et financière des collectivités. Bien qu'elles soient volontaires, l'expérience montre qu’un cadre stratégique clair, l’accès à des informations complètes sur les communes potentiellement candidates à une fusion et la connaissance du terrain sont essentiels pour réussir ces projets complexes. Si les éléments précités sont là, les incitations financières peuvent parfois être presque perçues comme secondaires.
Pour assurer sa pertinence et sa réussite, une fusion doit reposer sur des objectifs clairement définis. Il est primordial de cibler des regroupements adaptés, en tenant compte des réalités et volontés locales, afin de garantir une cohérence sociale, territoriale et démographique.
Ces objectifs ne doivent pas être considérés isolément : certains se recoupent naturellement ou s’appuient les uns sur les autres. Par exemple, le renforcement de l’autonomie communale influence directement l’optimisation de la gestion des tâches et l’amélioration des capacités financières. De même, une meilleure gouvernance locale ne peut être envisagée sans une vision stratégique du développement régional. Cette interdépendance témoigne de la nécessité d’une approche globale et cohérente pour garantir la réussite des fusions.
Dans ce cadre, des ateliers ont été organisés avec les préfet-e-s pour déterminer les objectifs potentiels. À la suite de ces échanges, le Conseil d'Etat a retenu un certain nombre d'entre eux, qui guideront l’élaboration des futurs projets de fusion, garantissant ainsi leur efficacité et leur adéquation avec les besoins des communes. Parmi les priorités identifiées, six objectifs ont été retenus.
Objectif 1 : Regain d’autonomie communale
L'évaluation de l'indépendance administrative et financière de chaque commune repose sur sa capacité à gérer des tâches essentielles de manière autonome. Ces tâches incluent, à titre d’exemple, l'accueil extrafamilial, l'école primaire, l'aménagement du territoire, les infrastructures locales, la gestion des finances, ainsi que l'administration publique de proximité.
Une commune trop petite peut rencontrer des difficultés pour gérer efficacement ces services et investissements essentiels à son bon fonctionnement. Cela peut conduire à la constitution d’associations de communes, mais ce modèle induit des charges liées pour les communes (charges de transfert) et un mode de décision jugé moins démocratique. À côté de ces structures plus lourdes, des formes de collaboration plus souples existent, comme les ententes intercommunales, fréquentes notamment dans le domaine scolaire. Ces différentes modalités de coopération montrent que, face aux défis croissants, les communes doivent sans cesse adapter leur organisation pour garantir un service public de qualité et répondre aux attentes de la population.
La fusion permet aux communes de regrouper leurs ressources et leurs compétences, renforçant ainsi leur capacité à assurer les services de proximité, à planifier des investissements structurants et à peser davantage dans les décisions régionales. Une commune plus grande et mieux structurée dispose d’une meilleure stabilité financière et d’une plus grande influence dans l’élaboration des politiques régionales. Elle gagne aussi en flexibilité pour adapter ses services aux besoins de la population et répondre aux défis futurs. Une fusion de communes peut donc augmenter l’attractivité régionale et promouvoir une vision unifiée et cohérente pour le développement local.
En tant qu’objectif structurant, le renforcement de l’autonomie communale favorise la mise en œuvre des autres axes de la fusion, notamment l’optimisation de la gestion des tâches (objectif 2) et l’amélioration des capacités financières (objectif 3).
Objectif 2 : Optimiser la gestion des tâches et des prestations
L'optimisation de la gestion des tâches et des prestations constitue un pilier central pour garantir l'efficacité des communes fusionnées. Cet objectif vise à offrir des services de qualité tout en réduisant les coûts, en permettant une gestion plus fluide et en simplifiant la prise de décision. Parmi les services clés à optimiser figurent, à titre d’exemple, l'accueil extrafamilial, l'école primaire, l'entretien et le renouvellement des infrastructures (y compris informatiques), la gestion des finances et l'aménagement du territoire. Grâce à la fusion, la capacité à planifier et investir dans les infrastructures est renforcée.
La mutualisation des ressources, la réduction des redondances administratives et la centralisation des processus décisionnels sont des leviers essentiels pour optimiser la gestion des services. Cela peut améliorer la qualité de service tout en optimisant les coûts de fonctionnement. L’harmonisation des services et des taxes permettent également d'améliorer l'efficacité de la gestion des communes fusionnées.
Objectif 3 : Améliorer la capacité d’investissement
L’objectif d’améliorer la capacité d’investissement consiste à permettre aux nouvelles entités communales de disposer de ressources financières suffisantes pour réaliser des projets d’envergure. En fusionnant, les communes peuvent augmenter leur potentiel d’investissement en consolidant leurs finances. Cela permet de planifier et de financer des projets d’infrastructures ou de développement durable à une échelle plus large et plus ambitieuse. Une plus grande capacité d’investissement favorise ainsi une dynamique de développement et de modernisation du territoire, qui bénéficie à l'ensemble des citoyen-ne-s de la commune fusionnée.
L'amélioration de la capacité d'investissement passe par une gestion optimisée des finances communales et un accès renforcé aux financements externes. Une fusion de communes peut améliorer la gestion des investissements dans les infrastructures essentielles telles que les routes communales, les zones d'activités, et la planification des espaces publics. Cela permet aussi une meilleure anticipation des besoins en matière d'aménagement du territoire. Les communes fusionnées bénéficient de plus grandes possibilités pour financer ces projets à long terme, grâce à une gestion encore et toujours rigoureuse de leurs finances, mais aussi et surtout à une capacité d'emprunt accrue. Cette stratégie permet de planifier les investissements de manière plus cohérente, rationnelle et structurée, en maximisant l'impact des ressources disponibles.
Objectif 3 : Améliorer la capacité d’investissement
L’objectif d’améliorer la capacité d’investissement consiste à permettre aux nouvelles entités communales de disposer de ressources financières suffisantes pour réaliser des projets d’envergure. En fusionnant, les communes peuvent augmenter leur potentiel d’investissement en consolidant leurs finances. Cela permet de planifier et de financer des projets d’infrastructures ou de développement durable à une échelle plus large et plus ambitieuse. Une plus grande capacité d’investissement favorise ainsi une dynamique de développement et de modernisation du territoire, qui bénéficie à l'ensemble des citoyen-ne-s de la commune fusionnée.
L'amélioration de la capacité d'investissement passe par une gestion optimisée des finances communales et un accès renforcé aux financements externes. Une fusion de communes peut améliorer la gestion des investissements dans les infrastructures essentielles telles que les routes communales, les zones d'activités, et la planification des espaces publics. Cela permet aussi une meilleure anticipation des besoins en matière d'aménagement du territoire. Les communes fusionnées bénéficient de plus grandes possibilités pour financer ces projets à long terme, grâce à une gestion encore et toujours rigoureuse de leurs finances, mais aussi et surtout à une capacité d'emprunt accrue. Cette stratégie permet de planifier les investissements de manière plus cohérente, rationnelle et structurée, en maximisant l'impact des ressources disponibles.
Objectif 4 : Augmenter les compétences administratives
Le renforcement des compétences administratives est un levier clé pour assurer une gestion publique efficace et moderne. Une fusion permet de structurer et d’optimiser les équipes administratives en mutualisant les ressources humaines et en consolidant les expertises. Une administration renforcée améliore généralement la gestion des services publics, et permet une spécialisation accrue des agent-e-s et une gestion financière plus rigoureuse. La gamme de prestations offertes par les nouvelles communes pourrait de ce fait être élargie. Une gestion par davantage de personnel qualifié permettrait en outre de gagner en réactivité et en flexibilité face aux défis économiques, sociaux et environnementaux. Enfin, elle contribue à rendre plus attractive la charge d’élu-e.
Objectif 5 : Assurer la relève des élu-e-s
La question de la relève des élu-e-s est cruciale pour assurer la continuité et la dynamisation de la gouvernance locale après une fusion de communes. La fusion crée ainsi un cadre de gouvernance enrichi où les élu-e-s ont l’opportunité de s'impliquer dans des projets d’envergure et de jouer un rôle clé dans des dynamiques de développement régional, en bénéficiant d’appuis administratifs de qualité. Cette perspective d’une fonction politique plus ambitieuse peut attirer des profils plus jeunes, qui perçoivent ces responsabilités comme un véritable tremplin dans leur parcours professionnel. En outre, la structuration des nouveaux exécutifs communaux permet de mieux gérer la diversité des mandats et d'encourager une plus grande diversité d’élu-e-s, avec une mixité des générations plus importante. Cela contribue à un équilibre plus dynamique et représentatif au sein des instances politiques locales. La fusion permet également d’élargir le vivier de personnes potentiellement intéressées par un engagement politique, en augmentant le bassin de recrutement des élu-e-s et en facilitant l’accès aux mandats grâce à une meilleure répartition des responsabilités et des charges.
Afin de garantir la relève continue, d’assurer une réoccupation fluide des sièges vacants et d'encourager une plus grande diversité d'élu-e-s, il est nécessaire de structurer et de rendre plus attractives les formes d’engagement politique au sein des nouvelles entités fusionnées. La mise en place de critères et d’indicateurs mesurables permettra d’orienter la gestion de la relève des élu-e-s dans ce cadre.
Objectif 6 : Améliorer la présence régionale
Au-delà des avantages internes à la commune, la fusion peut également renforcer son rôle de moteur à l’échelle régionale. En consolidant ses ressources et en élargissant sa base territoriale, la commune fusionnée est mieux à même de s’impliquer dans les projets structurants, de contribuer à la définition des priorités régionales et de favoriser les synergies avec les communes voisines. Elle gagne ainsi en capacité d’initiative, en cohérence dans l’aménagement du territoire et en efficacité dans la mobilisation des ressources régionales. Cette dynamique lui permet de devenir un acteur central des politiques intercommunales, en contribuant activement à une vision régionale partagée et durable.
Critères de mise en œuvre et indicateurs associés
Avant d'envisager une fusion, il convient d’évaluer si une commune est en mesure de répondre aux besoins de sa population de manière autonome. Les critères suivants permettent de mesurer cette autonomie à travers différents aspects : éducation, gestion des associations intercommunales, infrastructures, attractivité et finances.
Ils sont regroupés dans le tableau ci-dessous, qui présente pour chaque critère une définition, les objectifs auxquels il se rattache ainsi que les indicateurs permettant de l’évaluer. L’implémentation concrète de ces indicateurs ainsi que leur analyse sont présentées plus loin dans le document, notamment dans le bloc "Bases analytiques et méthodologiques".
Critères et indicateurs liés aux objectifs retenus :
- Objectif 1
- Définition : Evaluer si la commune peut assurer seule une continuité éducative locale sans dépendance excessive.
- Indicateurs :
- Nombre d’élèves par habitants
- Liste des cercles scolaires primaires
- Objectifs 1, 2 et 3
- Définition : Mesurer la capacité à prendre des décisions de manière autonome sans délégation excessive.
- Indicateurs :
- Part des charges de transfert
- Taux d’autofinancement
- Liste des associations intercommunales en activité
- Liste des tâches gérées en autonomie
- Objectif 1
- Définition : Assurer seule un accès équitable à des infrastructures culturelles et sportives de qualité.
- Indicateur :
- Existence d'infrastructures culturelles et sportives
- Objectifs 1 et 3
- Définition : L’optimisation des infrastructures et des services permet de réduire les doublons et d’améliorer l’efficacité de l’action publique. Pour assurer une planification cohérente et un développement harmonieux de leur territoire, les communes doivent disposer de la capacité de gérer elles-mêmes leurs zones à bâtir, leurs infrastructures et l’aménagement territorial, en conservant ainsi un contrôle direct et autonome sur leur évolution.
- Indicateurs :
- Existence de projets de développement des infrastructures
- Commune considérée comme un pôle régional de référence
- Objectif 1
- Définition : Assurer seule un accès aux services de proximité et aux infrastructures adaptées aux seniors.
- Indicateur :
- Mesures en place pour soutenir l’intégration des personnes âgées ou handicapées
- Objectif 1
- Définition : Aptitude d'une commune à offrir un cadre de vie attractif, en termes d'emplois, de logements et de services, pour favoriser l'installation de nouveaux résidents.
- Indicateur :
- Typologies territoriales des communes
- Offres pour les familles
- Mobilité et transports publics
- Objectifs 1 et 5
- Définition : La capacité d’une commune à gérer durablement ses finances repose sur le maintien d’un équilibre budgétaire et sur la maîtrise de l’endettement. En renforçant son autonomie financière, notamment par une meilleure capacité d’autofinancement, la commune se donne les moyens de piloter ses finances publiques de manière optimale et de concrétiser ses projets locaux en toute indépendance.
- Indicateur :
- Taux d'autofinancement
- Objectif 3
- Définition : Une gestion foncière active permet de mieux planifier l'utilisation du territoire et d'optimiser les investissements à long terme.
- Indicateurs :
- Zones adéquates afin d’assurer un développement harmonieux pour les 15 prochaines années
- Capacité d’investissement pour l’achat de terrains
- Objectifs 3, 4 et 5
- Définition : Une gestion efficace des investissements et des projets repose sur un personnel qualifié et bien formé, Il est essentiel d’identifier les compétences nécessaires dans les différents domaines — juridique, technique, financier, administratif, etc. — afin de renforcer les capacités du personnel, en particulier dans l’administration, pour qu’il puisse appuyer au mieux les élu-e-s dans le traitement de dossiers politiques parfois complexes.
- Indicateur :
- Recours de la commune à des services spécialisés
- Objectifs 3 et 5
- Définition : Le renforcement de la capacité de gestion financière offre aux communes une plus grande souplesse pour allouer leurs ressources, en particulier dans le cadre des projets d’investissement. En consolidant leurs moyens budgétaires, les communes issues d’une fusion gagnent en flexibilité pour définir et mettre en œuvre leurs priorités politiques et financières.
- Indicateur :
- Taux d'autofinancement
- Objectif 4
- Définition : Mise en place de procédures claires pour la gestion administrative et la répartition des tâches, notamment dans le but d’éviter des situations de dysfonctionnements.
- Indicateur :
- Existence de procédures formalisées
- Objectif 4
- Définition : Mise en place de services dédiés pour accompagner les autorités communales dans la prise de décision.
- Indicateurs :
- Taux de participation des élu-e-s à des formations
- Recours de la commune à des services spécialisés
- Objectif 4
- Définition : Institution d’un organe de gouvernance plus représentatif et mieux préparé et impliqué dans les décisions locales.
- Indicateur :
- Existence ou non d’un Conseil général
- Objectif 4
- Définition : Renforcement des capacités d’investissement et d’amélioration des prestations communales.
- Indicateurs :
- Revenus fiscaux par impôt
- Résultats cumulés du compte de résultat par fonction
- Coefficient d’impôt sur le revenu et la fortune, (en % de l’impôt cantonal de base)
- Objectif 4
- Définition : Alignement des salaires sur les standards régionaux pour attirer et retenir le personnel qualifié.
- Indicateur :
- Salaire médian des administrateurs-trices des finances et des secrétaires communaux
- Objectif 4
- Définition : Développement de services plus performants, horaires étendus, digitalisation accrue, sécurité informatique et des données personnelles.
- Indicateurs :
- Amplitude des horaires d’ouverture
- Niveau de digitalisation
- Objectif 5
- Définition : Mettre en place des programmes de formation continue pour les élu-e-s afin de les préparer aux enjeux de gouvernance dans un cadre fusionné et de leur fournir les compétences nécessaires pour gérer des projets plus ambitieux.
- Indicateurs :
- Taux de participation des élu-e-s à des formations
- Taux de participation du personnel administratif à des formation
- Objectif 6
- Définition : Renforcement du poids politique de la commune fusionnée dans les instances régionales grâce à une meilleure représentativité. La fusion permet de corriger les déséquilibres entre petites et grandes communes, assurant ainsi une participation plus équitable aux décisions régionales.
- Indicateur :
- Part de la population communale dans le district
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Dernière modification : 13.05.2026