Rapport final de la commission d'enquête parlementaire Poya

11 Juin 2014 -10h30

Le 15 juin 2012, le Grand Conseil a institué une commission d'enquête parlementaire (CEP), afin de faire toute la lumière sur les dépassements de crédit du Pont de la Poya. Ses missions ont notamment consisté à clarifier la situation globale de ce dossier, à mettre en lumière l'évolution des coûts qui ont conduit aux dépassements de crédits, à apprécier les choix opérés, les processus de travail et de décision et l'organisation interne du projet ainsi que de déterminer les éventuels manquements ainsi que les responsabilités politiques. L'analyse de la commission a tenu compte de toutes les étapes du projet du pont de la Poya, de ses prémices à l'avancement des travaux jusqu'au 31 décembre 2013.

Des coûts supplémentaires de 63 millions de francs
Le message du Conseil d'Etat adopté le 25 avril 2006 indique que le coût global du projet s'élève à CHF 120'000'000, dont CHF 110'000'000 pour le projet "Pont + Tunnel" et CHF 10'000'000 pour le réaménagement de la route de Morat. Le 24 septembre 2006, en votation populaire, le peuple fribourgeois accepte à 81% contre 19% des suffrages le crédit d'engagement voté par le Grand Conseil le 23 juin 2006. Or, le total des coûts prévu pour la fin des travaux s'élève au 31 décembre 2013 à CHF 211'170'938. Les coûts supplémentaires se montent ainsi à CHF 63'170'938.

Modifications du projet et géologie
La plus grande partie des coûts supplémentaires peut être expliquée par les nombreux changements qui ont été apportés au projet ainsi que par le manque important d'homogénéité du sol de fondation. Cependant, la CEP arrive à la constatation que les difficultés géologiques ne sont pas des " surprises géologiques ", étant donné qu'elles étaient connues du maître d'œuvre. En prenant en compte le renchérissement, les taxes et la marge de précision de 20%, les dépassements effectifs devraient se monter à environ CHF 15'500'000, y compris une réserve de CHF 5'000'000. Ce dépassement représente un montant important, mais "tolérable" pour un projet de cette grandeur.

Des dépassements évitables
La CEP Poya arrive à la conclusion que tous les intervenants du projet ont travaillé en bonne conscience et dans le sens de la tâche comprise. Néanmoins, les dépassements auraient pu être évités sans la mauvaise gestion de la pression due aux délais serrés pour obtenir le soutien de la Confédération ainsi qu'une organisation de projet insuffisante pour ne pas dire catastrophique sont les deux principales causes des dépassements budgétaires.

Une demande de crédit réalisée sur un avant-projet
Afin de pouvoir profiter du soutien de la Confédération dans les délais (50% des coûts totaux soit 60 millions de francs), la demande de crédit a été bâclée, car réalisée sur la base d'un avant-projet et non d'un projet définitif comme normalement exigé. La demande de crédit présentée devant le peuple et le Grand Conseil n'était pas suffisamment aboutie, précise et élaborée. Par conséquent, le projet a dû être affiné et modifié par la suite à plusieurs reprises, ce qui a engendré des frais supplémentaires importants.

Un projet mené dans l'urgence
La réalisation du pont et de ses accès a ainsi commencé, alors même que tant l'organisation que le contenu du projet n'étaient pas optimaux. Si l'estimation du crédit avait été réalisée de manière précise et complète, le canton aurait pu prétendre bénéficier d'une aide totale maximale de CHF 105'500'000 de la Confédération, soit un montant supplémentaire de CHF 24'500'000 (en tenant compte de l'indexation et du renchérissement) par rapport au montant effectivement obtenu. La CEP Poya est convaincue que la sous-estimation des coûts du projet engendrée par les délais serrés fixés pour obtenir une subvention fédérale aurait pu être considérablement réduite avec une optimisation de l'organisation du projet et - si nécessaire - par une augmentation du personnel à disposition.

Une organisation lacunaire et inadaptée
L'organisation du projet a été tout simplement insuffisante durant une très grande partie du projet, notamment dans la phase névralgique du chiffrage des coûts des différents ouvrages. La CEP Poya est convaincue qu'un projet de cette grandeur doit de toute façon être mené au niveau du maître d'oeuvre par un chef de projet qui ne s'occupe que de cela, ce qui n'était pas le cas en l'espèce. Alors qu'un projet de cette ampleur demande une augmentation en personnel, c'est le contraire qui s'est déroulé. Malgré un projet ficelé dans la précipitation et comprenant de nombreuses incertitudes financières, les responsables du projet n'ont tout simplement pas fait les réserves nécessaires (20 à 25%), alors que la problématique géologique avec les risques de surcoûts qu'elle pouvait générer était connue et que des modifications dans un projet d'une telle ampleur sont courantes. Les responsables du projet ont mis en place plutôt une planification courante ("rollende Planung"), ce qui n'est pas admissible pour un projet de cette taille. Ce manque d'organisation a mené à une perte de synergies considérable et probablement aussi à une pression supplémentaire sur les délais.

Une demande de crédit complémentaire tout aussi problématique
Si les difficultés et les critiques du premier crédit de 2006 sont pour la plupart bien connues, il n'en demeure pas moins que le crédit complémentaire voté en 2010 a été préparé sans gommer les erreurs initiales. C'est encore et toujours sur un projet qui n'était pas définitif que le Grand Conseil s'est prononcé. Et pourtant, les recommandations, notamment de l'Inspection des finances, ont été des plus claires à l'époque. Le Parlement a voté ce crédit en étant persuadé qu'il se basait sur un projet définitif. Il ne l'était pas. Cette modification du projet liée au passage en dénivelé du carrefour Saint-Léonard a également fait apparaître des divergences de vues au sein même du Conseil d'Etat. Le fait que les deux directeurs AEC successifs ne partagent pas la même vision sur cet élément précis mais crucial du projet laisse douter de la bonne transmission du dossier. Ces transmissions sont pourtant très importantes si l'on sait le nombre de changement de directeur qu'a connu ce département depuis plusieurs années. Une certaine stabilité dans cette direction aurait certainement permis d'éviter ce genre de situation.


Recommandations
En conclusion, la CEP estime que les demandes de crédit ne doivent pas se faire sur la base d'un avant-projet, mais sur celle d'un projet qui permet une précision des coûts de l'ordre de 10%. De plus, des réserves suffisantes pour les modifications de projet ainsi que pour les imprévus ou les risques répertoriés et concrétisés durant la construction doivent être absolument inscrites au budget. Une analyse complète et approfondie des risques semble être aussi indispensable dans la genèse d'un projet. Enfin, pour des projets futurs d'une telle ampleur, il faut veiller à ce que le chef de projet du maître d'œuvre puisse se consacrer pleinement au projet, soit avec un taux de 100%. Les mesures adéquates doivent être prises pour que ses tâches courantes soient reprises par d'autres collaborateurs. Si nécessaire, le recrutement du personnel adéquat ou d'un mandataire externe pour cette tâche doit être entrepris suffisamment tôt.
Finalement, la CEP arrive à la conclusion que les multiples changements à la tête de la DAEC ont été un facteur de difficultés. La CEP préconise une certaine stabilité dans cette Direction. Par ailleurs, la CEP attire l'attention du Grand Conseil sur le rôle de contrôle que le Parlement doit jouer et propose qu'une réflexion soit menée afin d'apporter des modifications quant à l'organisation même du suivi des grands projets par le Grand Conseil.
 

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Rapport:
http://www.fr.ch/gc/files/pdf65/rapportfinalPoyafr.pdf

Annexes
http://www.fr.ch/gc/files/pdf65/annexes_rapport_finalPoyafr.pdf

 

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